第12節：增長的局限(11)

　　憲政與法治才是根本出路

　　財新《中國改革》：在分權式威權制下，中央與地方之間複雜的博弈關係對中國經濟產生了哪些現實問題？

　　許成鋼：分權式威權制的核心特點是以一種特殊結構的政府機制，在宏觀和微觀層面全面干預經濟。中央政府一方面主要依賴人事權控制地方政府，保證地方政府能執行中央政府的宏觀政策，包括財政政策；另一方面給地方政府自主權處理地方事務以提供激勵機制，並保證地方事務能在極不相同的條件下得到適當處理。中央的宏觀政策中帶有很強的自身利益，每個中央部門都有其自身利益。但無論中央意圖為何，地方政府如何行事總是受自身深層利益驅動。20世紀80年代以來發展起來的市場經濟並沒有從根本上改變這一特點。在市場經濟迅速擴張的同時，各級政府的作用也在迅速擴張。

　　財政和土地問題可以說明這一體制的運作和問題的產生。土地問題是深刻影響中國城市化進程，影響內需，決定中國長期經濟發展可持續性的重大結構性問題的根源，又是集中產生尖銳社會矛盾和重大社會問題的根源。

　　十年來，全國絕大部分基础建設是地方政府投資、負責的，而且份額一直在增加。至2009年，全國90%以上的基础建設投資是地方政府投入的，中央政府只占微小部分。從最簡單的激勵機制的角度分析，一個有效的體制應該是誰投入、誰負責、誰受益。但是，絕大多數地方政府是赤字運行，全國過半數稅收收入都進入中央政府腰包，而全國絕大多數的公共服務、基础建設、行政工作都依賴地方政府負責。這與中央政府掌握巨大財政盈餘和巨大外匯儲備，同時只負責很小比例的公共服務形成鮮明對照。對這一扭曲的政策的一種解釋是，中央把多數的財政收入以轉移支付方式返回地方政府。因此，不但不影響地方財政，還縮小了地區差距。此說法的良苦用心可以理解，但這種做法的效果值得商榷。如此大規模使用財政轉移支付機制，在各級地方政府中制造了嚴重的激勵機制和信息問題。第一，這把地方政府努力推動經濟以增加稅收的動機，扭曲為到中央遊說獲得中央返稅的動機，並造成巨量的無謂損失（deadweight loss）。更不用說由此造成了無數尋租腐敗的機會，成為破壞法制和秩序的根源。第二，中央返稅主要返到省級，給了省級政府更大財政資源，但是，全國大多數公共服務是市縣級政府提供的。基層地方政府財政問題日趨嚴重是不爭的事實，這一做法嚴重扭曲省、市、縣政府之間的激勵機制。第三個扭曲激勵機制的方面是，中央拿走全國稅收主體，刺激，甚至迫使地方政府依賴土地解決地方財政。近十年來，土地財政收入已經成為絕大多數相對發達的地方政府的主要財政收入來源。

　　在中央收走全國稅收大部分的同時，作為對地方政府損失稅收收入的補償，從20世紀90年代後期起，地方政府不僅得到授權，更被鼓勵以土地收入解決其財政問題。地方政府以地區實驗的方式尋找新方式徵地、賣地；以地區競爭的方式獲得更多的土地收入。最近十年里，大多數相對發達地區的GDP增速與當地政府土地財政密切相關。地方政府以低補償價徵收土地，以高價市場出租、出賣或拍賣，獲得巨額收入。失地民衆（包括農民、市民和小企業主）則怨聲載道，民怨沸騰，造成尖銳社會矛盾。自從2002年以來，由此引發的社會沖突愈演愈烈，全國多數的惡性群體事件由徵地引發，且數量不斷上升，性質越發趨於惡性。經濟增長可以使社會更和諧，也可以造成更多社會矛盾，這取決於增長方式。土地財政帶有明顯的掠奪性，使得由此推動的GDP的增長伴隨著日益尖銳的社會矛盾。相比之下，土地承包制和發展鄉鎮企業是靠給予民衆財產、資源和機會發展經濟。在20世紀80年代地方政府推動土地承包制改革時代和20世紀90年代地方政府推動鄉鎮企業時代，地方GDP的增長伴隨著多數人的共同富裕，甚至許多地方變得比改革前更平等（Ravallion和陳，2007）。

本文摘自《尋找真實的成長》

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　　 中國2012：尋找真實的成長 2011是十二五規劃的第一年，2012是中共十八大換屆選舉之年，經濟規劃週期和政治週期成為未來中國5年最清晰的發展脈絡。本書將圍繞這個主題，為讀者厘清國家和社會未來發展的走向。全書分為五大主要內容：反思中國模式；當前焦點問題（債務危機、金融改革、中小企業成長等）；尋找改革途徑；預測2012最重要的問題。這些內容全部由當下最著名的經濟學家、媒體人寫專文論述。作者團隊包括吳敬琏、郭樹清、陳志武、胡祖六、任建濤、謝國忠等。