土地確權：新一輪農村改革的啟動（1）

　　一、土地確權的重大意義

　　土地確權是當前中國新一輪農村改革的開始。為了說明這一重大改革的深遠意義，我們從中國的城鄉二元體制談起。

　　計劃經濟體制不同於城鄉二元結構。城鄉二元結構自古就有。以北宋南宋交替時期為例，當時，華北被金兵攻占，黃河流域的居民南遷，南遷是自由的，並沒有城市居民只準遷入南方城市、鄉村居民只準遷入南方鄉村的限制。又如，清朝中葉以後東北開禁了，山東人移居東北，山東的鄉村居民可以在東北的城鎮做學徒和店員、務工、開店、辦作坊、購房建房，山東的城市居民可以在東北的鄉村租地、種地、買地、購房建房；他們在東北城鄉之間可以自由遷移，不受戶籍限制。這種情況一直維持到20世紀50年代前期。然而，從20世紀50年代後期起，由於計劃經濟體制的確立，戶籍分為城市戶籍和農村戶籍，城鄉二元體制形成了，城鄉也就被割裂開來了。從那時開始，城市和農村都成為封閉性的單位，生產要素的流動受到了十分嚴格的限制。在城鄉二元體制下，城市居民和農民的權利是不平等的，機會也是不平等的。在某種意義上，農民處於“二等公民”的位置。

　　城鄉二元體制的確立對計劃經濟的存在和延續起著重要作用。可以扼要地說，計劃經濟體制實際上有兩大支柱：一是政企不分、產權界限不清晰的國有企業體制；二是城鄉分割、限制城鄉生產要素流動的城鄉二元體制。這兩大支柱支撐著整個計劃經濟體制的運轉。換言之，限制城鄉生產要素的流動，意味著把廣大農民束縛在土地上，禁锢在居住地，只有這樣，計劃經濟體制才能鞏固，才能運轉。

　　中國的經濟體制改革是從農村家庭承包制的推行開始的。農村家庭承包制調動了農民的生產積極性，並為鄉鎮企業的興起和農業勞動力外出務工創造了條件，在當時，為推動中國經濟體制改革起到了不可低估的作用。但實行農村家庭承包制只是否定了城鄉二元體制的一種極端的組織形式（人民公社制度），而沒有改變城鄉二元體制繼續存在的事實，城鄉依舊隔絕，兩種戶籍制度仍然並存。而從1984年黨的十二屆三中全會以後，改革的重心從農村轉向城市，國有企業的體制改革成為全社會關註的熱點。這顯然是非常重要的改革部署，但相對而言，農村的改革卻被忽視了。什麼時候又關註農村的進一步改革？什麼時候開始對始終未被觸動的城鄉二元體制進行新一輪的改革？應當說，是在進入21世紀以後。前面已經一再強調，集體林權制度的改革在這方面起到了重要的示範作用。集體林權制度改革，也就是集體林權落實到戶，曾被稱為“新世紀改革的第一聲春雷”，絕無誇張之意，而是符合中國經濟體制改革的實際狀況的。關於林權制度改革，詳見本書第三章第三節。

　　集體林權落實到戶，林權證發到林農手中，這就是“土地確權”。從此，林農有了財產權，有了財產性收入，林權可以抵押，林區經濟活了，集體林地的面貌變了。這就是改革和發展的動力源泉。實踐給理論界出了一個題目：集體林地可以這樣改革，為什麼集體農田不能這麼做？在廣大農村中，林農只是少數，大多數農民是農田的耕種者、生產經營者，在土地確權之後，他們不是同樣會迸發出極大的積極性嗎？農村面貌的真正變化，不能只靠林農，而必須靠農田的承包戶。只有農田承包戶都經過土地確權，才能成為真正的市場主體，中國才能成為一個富裕的、強盛的社會主義市場經濟國家。

　　二、土地確權，保障農民權益

　　據全國政協經濟委員會調研組在浙江、重慶、河南、山東、四川等省市的調查資料可以看出，農民之所以熱烈擁護土地確權工作的開展，首先是認定土地確權之後可以切實維護農民的財產權益。要知道，在土地集體所有的名義下，農民承包的土地和宅基地以及宅基地上的房屋，不管是祖輩留下的舊房屋，還是近些年來農民自己花錢新建或擴建的房屋，都不被承認是自有的房屋，更不必說自己多年勞動而使土地已經日益肥沃的承包農田了。政府和大企業如果決定占地拆房，農田承包戶只得聽從安排，讓出承包地和宅基地，眼睜睜地看著宅基地上的老房新房一起被拆毀。而農民所得到的補償費，遠遠低於市場價格。各地幾乎都有農民抗占地、圈地和強拆民居的事件發生。農民的權益既得不到尊重，更談不到合理的、充分的補償。要知道，農民失去土地和房屋，不僅意味著他們失去了生活資料，而且意味著他們失去了賴以取得收入的生產資料和謀生之路。他們得到的不充分的補償，只夠眼下生活所需，以後怎麼辦？他們連想都不敢想。農民失去了土地和房屋，這正是歷朝歷代統治當局最擔心發生社會動蕩的源頭，然而這些情況本來是可以避免的。土地確權對農民權益的保障的意義，從這個角度分析，無論怎樣高估都不算過分。

　　當然，土地和其他生產資料（如機器設備、工?、牲畜、運輸車輛等）不同，其他生產資料可以由所有者自由出售，售給需要該種生產資料的人，但土地卻不一定能如此出售。這主要是因為在一些國家和地區，土地供給有限，土地的使用狀況受到法律的限制，什麼樣的土地只能轉讓給什麼樣的買主、買主把購入的土地做什麼用，都有嚴格的規定，不得違背。這是土地交易中必須遵守的。我們在日本考察時，對這種情況做過調研，發現日本對土地的交易有詳細的規定，日本的城市居民和企業法人可以租賃農民土地，但不能購買農村的土地，而且租賃的土地不能改變土地的用途，如不能撂荒、不能建房、不能設廠等。如果租賃的土地是糧田，那就只允許繼續種糧。違者要追究法律責任，這就是明確的限制。這種規定在日本專家看來是人人都應遵守的。為什麼這樣？這是日本地少人多，為維持經濟和社會穩定所必需的。

　　中國目前所進行的土地確權，也以不改變土地使用方向為準則，目的是不讓本來有限的耕地和建設用地改作他用。

　　因此，農村的土地確權對中國農民來說，最重要的是：在保證農業用地（耕地和建設用地）使用方向不變的前提下，使農民的財產權益得到保障，不至於被政府或在政府同意下的企業單位低價圈占土地和拆毀農家住房而得不到合理的補償。土地確權後，農民應具有三權三證。三權是：農民承包土地的經營權、農民宅基地的使用權、農民在宅基地之上自建住房的房產權；三證是：農民承包土地經營權證、農民宅基地使用權證、農民在宅基地之上自建住房的房產證。農民的三權三證是受到法律保護的。

　　為什麼農民會成為“失地農民”？為什麼農民會成為“無業者”？為什麼農民會成為無房可住的流浪者或寄人籬下者？這與農民財產權益沒有得到法律的有效保護有關。土地確權後，農民的三權三證得到了保障，任何人或單位都不得隨意侵占農民的承包地、宅基地和宅基地上的房屋。如果要徵用農民的土地或拆遷農民的房屋，必須嚴格按照法定程序行事，需要以農民作為一方，政府或政府同意下的企事業單位作為另一方的雙方協商，按雙方同意的價格成交，以合同為據。這樣，農民心裡就踏實了，因為他們的權益得到了維護。

　　三、土地確權和土地流轉

　　近些年，土地流轉已經在中國廣大農村逐漸推廣，或轉包，或租賃，或委託經營，或土地折股加入農民專業合作社、工商企業、農業企業等等。外地務工、開店、開作坊、經營商業活動的農村居民認為，與其讓自己的承包土地閑置或由留守農村的老人以低效率方式自耕自收自銷，不如進行土地流轉，這樣可以取得較高的收入。

　　但據我們在湖北、江蘇、山東幾省的調研，發現從事土地流轉的農戶普遍存在一個顧慮，這就是心裡不踏實，即久而久之，流轉出去的承包地還屬不屬於自己。他們認為，這些租出去的土地、入了股的土地將來能不能收回自營？如果對方不願意歸還，自己該怎麼辦？去索取，對方不給，怎麼處理？或者，對方不願歸還原來的那塊土地，而是歸還面積相當但土質較差的另一塊土地，又如何對待？諸如此類的問題都令從事土地流轉的農民不安。

　　土地確權以後，農民得到了承包土地的經營權證，他們對這一類可能發生的土地轉包、租賃、入股退股糾紛等問題有了底線，即認為土地確權是對自身權益的維護，從而願意以轉包、租賃、入股等形式把土地流轉出去。關鍵在於：第一，不必擔心土地轉包、租賃、入股之後會喪失自己的財產權；第二，不必擔心土地流轉以後自己會得不到應有的收益，如轉包費收入、租金收入或股份分紅等收益。這樣就形成了良性循環，即土地確權後農民對土地流轉有了信心，於是導致較多的農民願意把自己承包的土地轉包、租賃或折成股份入股而獲得議定的收入，從而又會有更多的農民加入土地流轉的行列，進一步擴大農業規模經營的隊伍。

　　我們在一些省市調研時還發現，土地確權固然為土地流轉創造了使從事土地流轉的農業承包戶安心、放心的良好條件，但仍有一個重要的問題並未因此得到解決，這就是：還需要有完善的土地流轉市場與之相配合。不少地方只有一個為土地流轉服務的辦公室或信息中心，或為土地流轉雙方提供信息服務的大廳。有這樣的辦公室、信息中心或大廳，要比沒有這樣的設施要好一些。但也應當承認，僅有這樣的設施是遠遠不夠的。要知道，對從事土地流轉的供求雙方來說，更需要的是一個土地流轉市場。土地流轉市場不僅能夠提供供求信息，而且還給供求雙方提供可以成交的機會，並且價格（或土地流轉的實際收益）也將在市場競爭中趨向合理，每個當事人（無論是供方還是需方）都有選擇的機會，然後再作出決策。這一方面可以促進轉包、租賃、入股等土地流轉行為規範化，使供求雙方的信息不對稱性盡可能減少；另一方面可以引致更多的潛在的供方和需方擺脫觀望狀態，進入土地流轉行列。從減少土地流轉信息不對稱性現象這一角度來看，這是效率與公平兼顧的一種做法。

　　今後在陸續擴大土地確權工作試點範圍和推動土地流轉工作時，在積極引導土地流轉有序和規範化運作方面，有必要培育有關土地流轉市場的中介服務組織。需認識到這是一項對以後完善土地流轉市場具有重要意義的工作?有了健全的、完善的土地流轉中介服務組織體系，可以防止土地流轉過程中發生改變土地使用方向，以及防止當事人把承包土地流轉給非農業人員從事非農活動的做法。同時，中介服務組織的完善和規範化的運作還有利於減少土地流轉過程中的供求糾紛，防止供給方（農業承包戶）在土地流轉後出現失地、無地現象，或出現得不到應有的收入的狀況。此外，還應提及與土地流轉工作相配套的農村土地評估體系的建設。要培育一批熟悉農村實際情況又懂得資產評估的專業人員，這樣既有助於確保農民的收益，還可以在增強農民信心的基础上促進土地流轉的進一步開展。

　　四、重新丈量土地後耕地面積的增加

　　我們在一些土地確權工作已經結束的試點市縣進行了調查，發現幾乎所有完成了土地確權工作的地方都有耕地面積增加的報告。浙江省嘉興市的報告中說，土地重新丈量後，耕地面積大約增加了20%；浙江省湖州市和杭州市所匯報的數字與此相近，耕地面積大約也增加了20%。為什麼會出現這種情況？據我們在嘉興市的平湖市姚浜村和新埭鎮同基層幹部、農民座談後的歸納，土地重新丈量後耕地面積之所以增加，大體上有以下四個原因：

　　第一，30多年前土地承包開始時，土地質量參差不齊，有“好地”，也有“壞地”，所以承包土地的面積是這樣計算的：“好地”一畝算一畝，“壞地”兩畝折算一畝，農民同意這樣做。經過30多年了，承包土地的農民精心維護自家的承包地，加上水利灌溉設施有很大改進，土地“好”和“壞”的差距縮小了。現在重新丈量土地，一般都是一畝算一畝，農民沒有意見，於是耕地面積增加了。

　　第二，據年長的農民回憶，當初丈量承包土地時，土地都是零碎的小塊，田埂縱橫，占地很多，所以丈量時都把田埂占地剔除掉。還有，田埂兩侧被遮住陽光的地帶，也不包括在耕地之內，當時農民都認為這種剔除是合情合理的。過了30年，農村的情況變了，農民普遍使用拖拉機耕地，有些農民還用插秧機插秧，田埂被拆掉，小塊土地連成大片。重新丈量土地時，耕地面積當然會增多。

　　第三，以前農村田邊地頭，常有一些荒地、水草叢生的低窪地未被利用，經過30年，田邊地頭能利用的田地都利用了，於是在重新丈量時，耕地面積也會增加。

　　第四，當初農民要繳納農業稅，所以農民在上報耕地面積時，能少報就少報，幾乎家家如此，明明是一畝三分地，只上報一畝，誰也不揭發，大家心照不宣。現在，農業稅取消了，而且土地剛剛重新丈量完畢，所以家家如實上報。加之土地可以入股，可以轉包，也可以出租，少報土地面積只會讓自己吃虧。農民說：“只有傻子才少報呐！”這句話反映了當地的實情。

　　我們在浙江進行了有關土地確權的調研後，在廣東清遠市參加了全國政協經濟委員會召開的全國各省（區、市）經濟委員會和農業委員會主任會議，在同中西部一些政協的經濟委、農委的負責同志談到浙江省土地確權後耕地面積增加的情形時，他們說：“我們那里耕地面積如果也重新丈量和土地確權，耕地面積可能增加得更多一些，因為當初還有‘壞地’三畝折算成一畝的情況。而且荒地更多，近些年來，田邊地頭也都被利用了。”假定真的如此，耕地面積重新丈量後，全國耕地將不止18億畝，而可能超過21億畝。

　　

本文摘自《中國經濟雙重轉型之路》

　　本書以產權改革為核心，讨論了土地確權、國有企業的進一步改革、民營企業的產權維護、收入分配制度改革、城鎮化、自主創新、產業升級、社會資本的創造等問題；總結了改革開放30多年以來中國由計劃經濟體制轉向市場經濟體制，由傳統的農業社會轉向工業社會的雙重轉型過程中的經驗，對中國未來的改革和發展作出了前瞻性的分析和研究，並闡明了中國的發展經濟學實質上就是從計劃經濟體制向市場經濟體制轉型的發展經濟學。