解讀“以人口城鎮化為核心”

　　之所以要以人口城鎮化為核心，背後的一個深層原因是為了社會穩定，這是一個政治大問題。換言之，不改變之前的以物為主的城鎮化發展模式，不走以人為本的發展模式，平安中國就會成為水中月。

　　讓社會產生不穩定的主要因素之一是來自於社會各階層過於懸殊的收入差異。當前的中國基尼系數盡管缺乏權威認定，但多數人認為已經逼近0.5這個風險點。其中一方面來自城鄉二元結構的城鄉差，當前城市居民的收入和農村居民收入之比在3.1∶1左右。而已經進入城市的2.6億農民工由於沒有解決公共服務均等化問題，實質形成了中國的三元結構，這部分農民工成了城市裡面的夾生層。

　　公共服務均等化是公共財政的基本目標之一，是指政府要為社會公衆提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共物品和公共服務。也就是說，人人均等享有公共服務。公共服務均等化有助於公平分配，實現公平和效率的統一。但是當前，中國基本公共服務的非均等化問題比較突出，甚至已上升為社會公平、公正的焦點問題之一。①

　　目前中國有2.6億農民工，未來隨著城鎮化率進一步提升，如果不進行改革，農民工人數將接近6億。讓這麼大一個基數的群體長時間處於不公平的二元結構中，很可能會引發社會動蕩。在最近幾年發生在城裡面的各種群體事件中，農民工和所在城市市民的沖突已經占了一定比例，並有逐漸上升的趨勢。尤其是第二代農民工日益走到前台，日益回不成農村，城市如果不讓其較為公平的留下，這種群體沖突的隐患必定日益增長。

　　實質上，李克強在2013年3月17日召開的中外記者發佈會上，明確提出了本屆政府的三件主要任務是：發展經濟、改善民生、促進社會公正。後面兩項體現了以人為本的執政理念，落實到新型城鎮化上面就是必須要以人口城鎮化為核心，以解決全民的公共服務均等化為目標。

　　由此可以對新型城鎮化的以人口城鎮化為核心做四個方面的重點解讀。

　　首先，以人口城鎮化為核心主要體現在要推動公共服務均等化。中國的戶籍城鎮化率現在只有36%的水平，而真正意義上的全民公共服務均等化必須解決未來64%的人口的公共服務均等化問題。按照現在13.5億的人口規模或者按照未來15億的人口峰值來計算，將來還有10億多人需要提供和現在擁有城鎮戶籍人口一樣的公共服務。新型城鎮化非常明確的一個理念是，不管你是市民還是農民，你背後的公共服務都是均等化的，只要公共服務能夠實現全民均等化就意味著完成了城鎮化的過程，而不是單纯看他在農村還是在城市工作生活。毫無疑問，這將是一筆巨大的資金開支。

　　推進社會公共服務均等化意味著投入，投入主要集中在幾個方面：第一是城市的基础設施投入，比如地下水管道、路燈、公共交通、醫院、學校、養老院、文化劇院、公園、綠地等；第二是對部分低收入人群的救助，比如政府進行廉租房或者保障房的建設；第三是養老、醫療、失業、生育五險一金的保險投入，這部分投入應該由三部分組成——政府、企業和個人。

　　其次，以人口城鎮化為核心要體現出民衆幸福指數的提升。現階段，隨著城市裡面人的收入越來越高，尤其是擁有公共服務均等化的戶籍人口，對收入的敏感性已經出現下降，經濟增長和收入增加已經不能讓其擁有更多的興奮感和幸福感。他們對其他方面的訴求日益強烈，比如生態宜居、交通畅捷、社會公平公正、人際交往和諧、社會穩定平安等都成為日益重要的因素。可以說，經濟發展已經不是唯一主導函數，中國也需要順勢而為地為建設幸福中國做好準備。

　　伴隨這種以人為本的科學發展觀的調整，中國有幾個省已經率先提出要建設幸福省市，比如幸福廣東就是在時任廣東省委書記汪洋的主導下，組織了一批專家、學者和相關部門在廣東進行的幸福廣東的體系建設。廣東省政府2011年頒佈的《建設幸福廣東評價指標體系》一級指標共有10項，分別是就業和收入、教育和文化、醫療衛生和健康、社會保障、消費和住房、公用設施、社會安全、社會服務、權益保障、人居環境。在這些一級指標下，還有很多與民生息息相關的二級指標。從指標體系看，社會安全、權益保障、人居環境等多項內容既屬於社會建設領域，也屬於政治建設、文化建設等領域。建設幸福廣東實質上是對社會建設的深入推動，也是對改革以來各領域不足的補缺或者糾正。這個省級幸福指標體系開全國之先河，將抽象的“幸福”具體化、指標化，從此讓全國人民對幸福廣東“摸得著，看得到”。從幸福感到幸福指數，是從個體化的微觀到社會化的宏觀，是政策傾向於以人民幸福為宗旨的過程。①

　　廣東等幾個省就幸福省市進行評估體系的建設無疑具有積極意義，但也要看到幸福這種東西具有感性特點，這種指標體系評估出來的東西更多是一個參?值。不過這種參考值對於體現以人為本的人口城鎮化有著重要的現實意義。實質上，在新型城鎮化過程中構築人口城鎮化的幸福感主要體現在下面幾個方面：第一個是經濟要增長，產業要有資金，企業能夠賺錢，國家能夠有稅收，但最重要的是GDP裝在個人的腰包上，讓老百姓口袋里的錢越來越多，尤其是現在進入城市的這一拨農民，他們在變成市民的過程中，收入能提高；第二個是有非常優美的宜居環境，也就是天更藍，水更綠，空氣更清新，交通更快捷；第三個是建立更為公平、公正的社會秩序，向特權階層開刀，讓每個人除了享受公共服務均等化外，還能夠享受公平、公正的均等化；第四個是要通過新型城鎮化帶動農業的現代化，提高農業的發展水平、生態水平、收入水平，讓農民整體提高綜合幸福感。

　　再次，人口城鎮化要體現在城鎮化不是面子工程，還要有里子工程。現在中國很多城市造大廣場、大馬路，表面看起來很漂亮，但實際並不人性化。比如，著名的陸家嘴外表看起來很漂亮，但事實上，當你在陸家嘴工作的時候才發現，因為馬路太寬，吃飯都找不著地方，由於商業中心很高的物業成本，吃飯很貴。在陸家嘴地區工作的有幾十萬人口，絕大多數是工薪階層，這樣的消費並不適合他們。但是對比華爾街，那里的路很窄，會有很小的商鋪，巴菲特拍賣午餐邀請人家吃飯的時候，就在一個路邊的牛排館。一個金融總產值遠遠超過陸家嘴的地方，為什麼採取這種方式呢？因為這樣能夠提供更為人性化的服務業。

　　我到西部一個縣調研的時候發現，一個才18萬人口的縣，縣城常駐人口只有3萬~4萬人，卻修了一條雙向八車道的主幹道，投資了兩個億。想想看，這樣的主幹道擺在城市里邊實際上就割裂了人氣，使商業不能發展，服務業不能發展，減少了就業的機會。西安老城牆里有個回民街，盡管那里的房子看起來破破爛爛，但是每個人走過去的時候都會有很強的購買欲望，原因很簡單，因為它人氣很旺。

　　未來的城鎮化講究以人為本，一定要在乎里子，而不是在乎面子。我們很多城市修建得很宏偉、光鮮亮麗，但是這對於更多低收入或者低知識水平的農村人來說就是一個門檻，使他們很難融進城市生活。所以，我們必須客觀地看到中國還有數億低收入階層群體，他們要進入城市，不可能像博士、企業家或者金融人物生活在CBD區域一樣來看待這個城市。有了這些認識，我們以人為本的城市才會是更適合更廣大中國人居住的城市。

　　最後，以人口城鎮化為核心體現在土地、資金、財稅和必須人口直接挂鈎。之前中國的土地城鎮化快於人口城鎮化，城鄉用地不集約。而在中央給地方的財政轉移支付中，更多地體現出繼續按照戶籍人口而不是常住人口作為指標的轉移，直接導致了沿海一些承接人口轉移的地區，並沒有分享到中央政府應該轉移過去的包括教育、醫療、養老等方面的財政資金，讓人口和財政資金沒有實現匹配、同步，造成了沿海地區的財政壓力，最終降低了轉移人口該享受的各種財政資金背後的公共服務的質量。

　　這些情況都體現出了各種資源的配置並沒有和人口相結合。所以，很有必要對此進行挂鈎，將土地指標、財政資金等各種要素和常住人口這一指標予以挂鈎。為此，需要進一步改革常住人口的統計制度和技術，使其能夠更真實地反映人口的遷徙變化。這一點可以借鑒美國以社會保障福利作為激發居民搬遷及時登記的制度設計，也可以和現在的移動互聯網技術相結合，構築人口遷徙的大數據，從而使人口城鎮化和各種資源匹配落到實處。

　　當然，要體現以人為本、以人口城鎮化為核心，在推進過程中也要註意把握幾個原則。尤其是在最關鍵的實現公共服務均等化的過程中要把握好三個度。

　　第一，公共服務均等化要循序漸進，按步推進，不宜採取過於偏激、激進的方式。尤其對北京、上海等特大城市和存在各種利益博弈的城市不宜採取過於迅猛的方式，讓過多農民同一時間進入城市，使城市公共服務的水準大大下降。為此，可以採取居住證、打分制的方式，讓目前在城市裡面有住房、有工作、有納稅、拖家帶口的進城農民或城市間遷徙的居民（大約4000萬人）先期解決公共服務均等化問題。

　　第二，一些中小城市在當前戶口全放開的情況下，更要重視城市的公共服務設施建設和基础設施的配套，不能單纯只修建房地產而輕各種配套設施，從而降低中心城市的吸引力，最終出現“睡城”、“空城”和“鬼城”。尤其要重視醫院、學校等最主要的公共設施的前瞻投入和配套的專業人才的供給。

　　第三，要不斷給一線特大城市的公共服務加水稀釋。一方面要推動一線特大城市的公共服務向二線特大城市轉移，其中包括新技術下的各種遠程教育和醫療技術的使用；另一方面要推動一線特大城市加快醫療、教育、養老等各種原有公共服務的市場化改革，推動更優質的公共服務設施資源向特大城市週邊的城市聚集，從而為城市群這一主體城鎮化形態建設服務，推動一線特大城市的人口向城市群中的中小城市合理流動。

　　新一輪城鎮化並非“投資大躍進”

　　2012年12月召開的中央經濟工作會議給2013年定下的總基調是“穩中求進”，其中，“求進”是主體，意在求改革破局之進，求開好局之進。具體上，城鎮化作為2013年六大工作任務之一，表明城鎮化已經成為中國經濟工作的新引擎，但新一輪城鎮化不能再走以前的老路，而必須有新的內涵上的轉變。

　　城鎮化對於當前中國經濟的意義已經不需多言，現在關鍵就是如何借鑒之前的經驗更好地推進城鎮化。毋庸置疑，新一輪城鎮化要從以前的以物為主走向以人為主，要從硬建設走向軟建設，要從面子建設走向里子建設，要從錦上添花走向雪中送炭，要從單一追求速度走向速度和質量並重。

　　這意味著新的城鎮化要足夠重視2.6億農民工的利益，要提升公共服務水平，要通過包括收入分配體制改革、戶籍制度改革、異地高考、養老統籌等方面在內的制度建設，來實現軟實力的提升。　

　　這也意味著必須改變以前粗放型的發展模式，把生態文明理念和原則全面融入城鎮化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路。

　　這更意味著要構建科學合理的城市格局，大中小城市、小城鎮和城市群要科學佈局，與區域經濟發展和產業佈局緊密銜接，與資源環境承載能力相適應。

　　這還意味著推進人口城鎮化的意義要遠大於土地城鎮化，土地的寬鬆使用時代即將過去。最後這也意味著城市基础設施建設不會再追求外在形象，而是更重視城市的內在質量，如地下市政工程的質量和承載力。

　　這種城鎮化發展思路的轉變都表明，這一輪城鎮化將不是現在被各界解讀的“又是新一輪的基础設施建設”、“又是一次借機的房地產開發大躍進”、“又是一次投資大擴容”。如果還跟著這種理念來看待城鎮化中的發展機會，可能會走入誤區。

　　為此，要把握新一輪城鎮化的產業機會，就要立足於服務業，尤其是中低收入群體釋放出來的對服務業的新需求，要立足於對城市保障房及其配套設施的需求空間，要立足於對低碳產業、智慧城市產業的發展機會，要立足於對有人口規模、特色產業、背靠城市群的中小城市的發展。

　　總之，新一輪城鎮化將是有產業支撐的城鎮化，反過來城鎮化也會催生更大的產業空間，智慧理解好這兩者的關係，對於捕捉城鎮化中的產業機會很有價值。

　　（本文刊發於2012年12月18日的搜狐網）

本文摘自《新型城鎮化路徑》

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　　新型城鎮化是“新四化”的核心。它既是一個擴大內需的需求侧問題，也是一個可以通過提高勞動生產率解決經濟增長的供給問題，同時還有投資保底和優化經濟結構的作用。落實好新型城鎮化，對中國更好的實現現代化十分有利。但是，外界對“新型城鎮化”的內涵和城鎮化過程中暴露出的問題不甚了解和疑惑。
　　為此，本書旨在科學、全面、正確地解讀“新型城鎮化”，並對之前城鎮化出現的種種問題提出對症下藥的解決方法。