地方政府眼中的真實“新型城鎮化”

　　新型城鎮化是新一屆政府重要的施政著力點，自然也成為各方面關註的熱點。毫無疑問，在本輪新型城鎮化中政府會起到重要作用，尤其是地方政府的具體路徑選擇將成為新型城鎮化能否成功的關鍵點之一。前段時間筆者到各地實地調研，具體了解到一些地方政府當前面對新型城鎮化以及推進城鎮化的態度和將採取的對策，感覺地方政府對新型城鎮化的認知和推行已經產生了三種類型。

　　要推動地方政府科學健康地推進新型城鎮化，加強制度層面的頂層設計、改革和政策綜合配套的力度必不可少。

　　這輪新型城鎮化的核心是以人為本，具體路徑將是以人口的城鎮化為核心，發展城市群，提高城市綜合承載能力，同時要有制度的改革，在這一過程中四化同步、生態環保、因地制宜、科學佈局等一些原則必須遵守。這麼做的出發點是為了改變之前城鎮化存在的各種問題：公共服務均等化普及面不夠，絕大部分農民工分享不到城市里的公共服務，出現半城市化現象；地方政府過於依賴土地財政，導致土地城鎮化率遠高過人口城鎮化率；城市出現了比較嚴重的城市病，生態破壞嚴重，低碳、綠色、智慧發展水平不高；大中小城市和東中西城市差距過大，導致了一邊過載一邊放空的不協調局面等。

　　應該說在當前這個時機提出新型城鎮化，力求從之前的速度型走向質量型城鎮化是必要而且明確的戰略選擇。應通過制度改革來解決社會公平問題，提高低收入階層的收入水平，進而擴大內需，維持中國經濟較長時間的穩定增長。

　　但新型城鎮化的推進，實質上是中國經濟結構的一次重大調整，是制度層面的一次大改革。這種改革將牽涉到方方面面的利益調整，面臨的挑戰不小。這一點也體現在地方政府對新型城鎮化路徑的具體選擇上。

　　必須要承認，經過改革開放30多年來經濟發展的實踐，地方政府日益表現出公司化的傾向。這種公司化傾向加速了地方政府之間在經濟事務上的競爭，在一定程度上推動了中國經濟的快速發展，但也加劇了地方政府趨利避害的利益選擇。這體現在地方政府和中央政府的關係上就是兩種情況：中央政府出台的政策對地方政府有利，地方政府會積極地予以推動；反之，地方政府往往會按兵不動或者想盡辦法鑽空子。這樣導致的結果是，因為中央政府的戰略設想和政策部分與地方政府的利益不完全一致，會不同程度地出現傳導上的異化。對於這種政策傳導過程中的異化，必須客觀理性看待，對於新戰略和新政策的出台也要充分考慮這種異化的存在。

　　目前面對新型城鎮化，地方政府的異化有三種類型可供觀察。

　　第一種類型是“迷茫”型。新型城鎮化更強調“軟”的建設，需要的是制度改革，去解決公共服務均等化問題，城市的可持續發展也要求技術的綠色升級，進而對城市建設規劃和管理也提出了更高的要求。這樣的要求讓一些地方政府感覺不知從何處入手。一方面，地方政府認為很多制度改革的權力在中央政府手里，地方政府很難有大的突破，於是採取了等待的辦法，等中央政府出台政策後才考慮動手。另一個方面，對於這種質量型城鎮化的路徑感覺壓力巨大，找不到升級的辦法和路徑。畢竟現在的中國地方政府比較熟悉的領域是經濟發展、吸引投資，而新城鎮化提出的轉型要求是他們不擅長的，難免無所適從，覺得“出路”迷茫。這種“迷茫”型的地方政府，更多地分佈在思想比較保守、經濟實力較弱的中西部地區。

　　第二種類型是“揣著明白裝糊塗”型。一些地方政府對於中央政府提出的新型城鎮化的核心思想是明白的，但經過權衡利弊後，採取了片面解讀新型城鎮化的方式。比如，考慮到推行公共服務均等化需要投入更多的資金，要走集約型城鎮化道路又要告別土地財政，此消彼長的結果是地方財政更加捉襟見肘，於是地方政府就會做出符合自身利益的“最優選擇”——偏向GDP。因為績效考核更多的還是強調經濟指標，但地方政府出現一種主導思想偏移所承擔的風險卻不會太大。“城鎮化”這個詞的提出，一定程度上容易讓外界誤讀為城市建設、基础設施大投入、造新城、大拆大建等，於是一些地方政府從自身利益出發，刻意將以前老路徑的“投資大躍進”、“房地產化”、“人為造新城”等老的模式都裝到“新型城鎮化”這個筐里。目前很多地方已經出現了“人為造新城”給挂上“新型城鎮化”的牌子。這種“挂羊頭賣狗肉”的城鎮化路徑的異化，是當前中央政府推行新型城鎮化最大的挑戰之一，如果處理不當，很有可能會大範圍地偏離新型城鎮化本身的意圖。這種“揣著明白裝糊塗”型的地方政府，遍佈在全國各地，而且比重不小。

　　第三種類型是“敢於先行先試”型。一些地方政府深刻認識到之前城鎮化路徑的難以為繼，也體會到中央政府要想推動大的制度改革需要有“小崗村”式的先行先試，於是?結合自身的資源和特點進行了一些積極探索。這主要體現在土地流轉、宅基地交易、宅基地換社保、居住證改革、城市基础設施投融資體系改革、開徵房產稅、引進社會資本參與棚戶區改造、加大混合社區建設、擴大縣級乃至鎮級政府的自主權等多個方面。這種政府的主要負責人一般思想比較先進，富有魄力。但這種類型的地方政府總體數量比較少，還不是當前地方政府的主流。這種先行先試的模式，盡管存在一些觸動現有體制和法規越界的風險，但其對推動制度改革有很大的積極作用，應該得到鼓勵和完善。

　　對地方政府實施新型城鎮化路徑的三種類型有更清晰的了解，有利於中央政府對在新型城鎮化推行中遇到的問題對症下藥。而究竟如何去做，則需要推動中央和地方政府在具體政策執行層面上的同步，盡量減少異化。

　　在中央政府大力推行新型城鎮化的背景下，面對地方政府對待新型城鎮化目前存在的這三種類型，需要對症下藥來破解地方政府出現的各種異化，從而確保新型城鎮化能夠健康推行。為此有必要做好下面五項工作：

　　第一，必須大力加大對新型城鎮化的宣傳。對城鎮化的誤讀不單集中在地方政府上，也存在社會的各個方面。之前的城鎮化過於重視速度，過於造新城，過於追求土地財政，過於追求以物為本，於是只要一提城鎮化人們就很容易因為之前的思維慣性，繼續往老路上去關聯。為此，對新型城鎮化的解讀不能只集中在中央政府的決策、路線制定和專家學者層面，而是要面向更廣泛的社會各界包括地方政府予以解讀。要深刻明白，通過廣泛解讀形成對新型城鎮化的共識是確保新型城鎮化成功的基础。

　　為此，需要決策層、政策制定層的官員通過會議、接受媒體採訪等方式予以宣傳；通過能夠領悟新型城鎮化要義的專家講座、論壇、撰文、參加各種媒體節目等方式予以推介；要創新宣傳新型城鎮化理念的方式，大力使用包括微博、微信等新媒體在內的傳播方式；要低下頭，採用大量接地氣的宣傳方式來形成更大衆的互動，千萬不能成為精英圈自娛自樂的東西。同時有必要動員媒體，對地方政府“揣著明白裝糊塗”型的新型城鎮化予以解剖，指出其是背離新型城鎮化的事實，給外界傳達出更為清晰的新型城鎮化路徑圖。可以利用社會各界對新型城鎮化形成的廣泛共識，對地方政府進行監督。

　　第二，要抓緊推出系列改革的具體舉措。新型城鎮化需要制度改革來保障，換言之如果不進行系列制度改革，新型城鎮化必定成為水中月。當前更多的地方政府迷茫和揣著明白裝糊塗，一個非常重要的原因是他們感覺自身沒有太多制度改革的權力，沒有辦法推動新型城鎮化的實施。為此中央政府必須抓緊時間，圍繞戶籍、財稅、土地、行政、投融資等方面，展開實實在在的改革。比如財稅體制改革必須要強調中央和地方政府的事權和財權的匹配，要想讓地方政府承擔更多的事權，中央政府就必須下放一些財權給地方政府；要想讓地方政府改變對土地財政的依賴，就必須考慮開徵房產稅在內的地方政府新財源；或者將地方政府承擔的事權予以上收到中央政府，比如在全國建立基本的社會保障網，這筆財政開支就可以讓中央政府來承擔。對於中國而言，中央政府比地方政府掌握更多的資源，只有中央政府真改革起來，地方政府的積極性才會被大幅調動起來，才有可實現新型城鎮化的具體抓手。

　　第三，要改革中央政府對地方政府的政績考核體系。中央政府對地方政府或者地方上一級政府對下一級政府的管理，有一套政績考核的體系。之前中國經濟總量偏小，發展任務很重，以GDP為導向的政績考核成為主體。隨著經濟日益發展，隨著新型城鎮化建設推開，這種政績考核體系必須改革，只有建立起一套能對地方政府推行新型城鎮化起到正激勵作用的政績考核體系，才能夠推動新型城鎮化往健康方向發展。比如新型城鎮化強調人口城鎮化為核心，就要將考核的重點從城市建設面積等方面轉向新落戶人數、公共服務覆蓋人數，要從考核基础設施投入轉向考核水質情況、交通畅通度等方面。要通過政績考核體系，將一批在真真切切推行新型城鎮化、敢於以新型城鎮化理念進行先行先試的幹部提拔重用，發揮良幣驅逐劣幣的示範作用。

　　第四，要充分發揮市場的作用。新型城鎮化的原則應該是以政府為引導，以市場為主導。只要真正落實這個原則，讓市場發揮配置資源的基础性作用，那麼政府在新型城鎮化中的作用必定會削弱，地方政府對新型城鎮化起到的作用也會相應降低。無數案例已經表明，凡是地方政府直接掄起胳膊上陣的城鎮化建設必定出現大量問題，質量不會高到哪里去。為此，中央政府必須進一步加大簡政放權的力度，培育更多市場主體積極參與到新型城鎮化建設中來，通過財稅制度、規劃引導、法律強制等各種方式，讓市場主體遵循新型城鎮化的理念在各地推行新型城鎮化。

　　新型城鎮化要走低碳、綠色、智能、生態、環保的道路，這需要大量新技術的運用。客觀來說，當前新型城鎮化還需要很多關鍵技術進行突破和提升，而一旦得到突破和提升就很容易獲得新型城鎮化下的巨大的商業利益。比如，為了推行新型城鎮化的低碳發展，可以鼓勵大量使用頁岩氣，但中國的頁岩氣技術還需要不斷提升，才能夠從試驗階段轉化成商業使用，而商業使用肯定會帶來巨大利潤。這種追逐商業利潤的行為，必定要靠市場主體來落實，地方政府最多是予以扶持。

　　用市場來代替政府，尤其地方政府，使市場在新型城鎮化中扮演更為重要的主導角色，一方面可以充分發揮市場對經濟規律的尊重，實現優化配置資源，可以讓新型城鎮化更符合規律；另外一方面也可以減輕地方政府日益高漲的債務，避免產生嚴重的系統性債務風險。

　　第五，要鼓勵各地方政府之間的合作。新型城鎮化將以城市群為主體，而當前中國最有潛力和發展最好的城市群基本上是跨行政區域的。既有珠三角這種省內跨市級區域的城市群，也有長三角、中四角這種跨省級區域的城市群。要推動地方政府之間實現市場一體化、基础設施一體化、社會保障一體化等一體化建設。因為這種一體化過程實質是一種雙贏、多贏的過程，通過鼓勵地方政府間的合作，可以讓其分享到合作的紅利，這樣可以提高地方政府推動新型城鎮化、構築城市群的積極性。

　　總之，地方政府對待新型城鎮化的態度能否轉變，鑰匙掌握在中央政府手里。只要順應市場規律，充分調動社會各方面的力量，加大改革力度，就可以實現在新型城鎮化上中央政府和地方政府的雙贏，也可以更大程度上保證新型城鎮化的健康發展。

　　陝南避災移民搬遷式城鎮化路徑分析

　　蘆山地震災後重建時，習近平主席去現場調研後提出了要科學重建的思路。恰巧，我那段時間去了陝南災後重建地區，對他們的避災移民搬遷工作進行了調研。從調研情況來看，陝南避災移民搬遷，對於中國城鎮化多元路徑的探索以及自然災害後的科學重建，有一定借鑒價值。

　　陝南地區主要包括漢中、安康、商洛三市，地處秦巴山區腹地，地形地貌複雜，地質環境脆弱，長期以來深受地質災害和洪澇災害威脅，生存環境惡劣，生產、生活條件極差，屬於全國11個集中連片特困地區之一，也是著名的南水北調水源地，近400萬農民長期處於貧困狀態。

　　2010年，陝南地區發生了特大泥石流災害，死亡人數高達187人。為此，陝西省政府決定自2011年5月起，用10年的時間將60萬戶共計240萬人從大山深處遷移出來。陝南移民搬遷工程自啟動到2012年年底累計完成投資267億元，共建設安置房18.52萬戶，占計劃任務量的9.3%。其中，已建成14.64萬戶，在建3.88萬戶；建設集中安置點1850個，集中安置16.89萬戶，集中安置率達到84%。

　　從陝南避災移民搬遷的實地調研來看，有幾個方面的經驗值得各地災後重建借鑒，尤其對於這輪新型城鎮化的多元化路徑可以加深認識。這些經驗和價值主要集中在下面六個方面：

　　第一，中國這輪新型城鎮化要走多元化路徑。陝南移民搬遷給了我們一個啟發和提示：中國這一輪新型城鎮化絕對不能以一元化方式來推進。這輪新型城鎮化最根本的方式是以政府引導、市場主導來進行，更多的是採取經濟戰略思維來推進，但是中國國情的複雜性，地形地貌的差異性，地區經濟發展的不平衡性，決定了還要考慮政治、生態等多方面戰略思維，不可能只以一種方式進行。如在三沙設市就要考慮到國土安全，而在陝南這個自然災害頻發、南水北調的漢江水源地區，就不能簡單地算一個經濟賬，還需要算生命賬、生態賬、長期賬等。

　　陝南大規模的避災移民搬遷就是在這種特定小範圍內進行的，以政府為主、市場為輔的城鎮化推進模式。事實上，在嚴重自然災害頻發地區進行災後重建，市場的積極性不會太高，政府不進行主導既完不成災後重建，也推不動城鎮化。

　　第二，災後科學重建式的城鎮化必須體現在可持續性上。中國是個自然災害比較頻發的地區，蘆山所在的龍門山斷裂帶近年較為活躍，此前一次大地震為2008年的汶川地震。以往，災後重建往往是就地重建，但由於自然災害頻發，重建投入往往因自然災害再次發生打了水漂。

　　面對這種局面，需要改變人與天鬥的舊思維，需要務實思考，採取回避式的災後重建，畢竟人在大自然面前是脆弱的。在災害頻發區域，與其投資巨大就地重建，還不如退避三舍，採取搬遷式移民安置的方式。尤其在雲貴高原、秦巴山區等一些泥石流頻發地區，將人們從山上搬遷下來，既提高了安全系數又減少了泥石流發生的概率，是一種雙贏的決策。陝南避災移民搬遷就是走的這種回避式移民搬遷的道路。

　　第三，將避災移民搬遷和新型城鎮化結合推進。陝南移民搬遷更重要的是沒有走複製農村的老路，而是通過集中安置的方式來實現避災移民和城鎮化相結合。

　　城鎮化的一個基本支撐點是要有城市，城市更能體現規模效應，因為有了規模才能通過交換、分工等各種方式來擴大經濟總量，形成一、二、三產業的一個新佈局，從而促進經濟、社會的發展。

　　陝南移民搬遷採用了集中居住結合城鎮化共同推進的方式，有著積極的意義。到2012年年底，陝南移民搬遷集中安置率達到84%。由於按照集中安置為主和靠近城鎮、靠近園區、靠近中心村的“三靠近”原則，開工建設的集中安置點53%都進入了城鎮規劃區，陝南三市城鎮人口規模可增加25萬餘人，城鎮化率可提高2.6%。

　　同時，考慮到城鎮化必須有產業作為?撑這一關鍵點，2011—2012年陝南三市通過移民搬遷共流轉土地1.86萬畝，建成各類農業園區267個，推動了陝南偏遠山區一家一戶的自然經濟形態加速向規模化農業市場經濟形態的過渡，實施了山上是園區、山下是社區、“教育產業移民”的各種類型的產業支撐城鎮化的路徑探索。

　　這輪城鎮化的核心是人口城鎮化，是以解決公共服務均等化為基础，通過把偏遠地區群衆搬遷到相對集中的地方，實行社區化管理，使各地能夠集中力量在安置點配套建設較高水平的基础和公共設施，提供相對之前更優質的公共服務。

　　第四，創新了國有資產收益服務於城鎮化的一種新模式。在這一輪的新型城鎮化中，實施公共服務均等化以及各種基础設施和公共設施的投入需要巨大資金，為此肯定需要多元的渠道來籌集資金。其中一種籌資方式，就是出售國有資產或收繳更多國有資產收益。

　　陝南移民搬遷就採用了陝西省省屬大型國企出資的方式，陝西有色集團和陝西財政分別出資20億元和10億元作為資本金成立了陝南移民搬遷公司。陝南移民搬遷公司不以盈利為目的，體現公益性，通過籌集資金、參與管理、參與規劃等各種手段有力地推進了陝南避災移民的搬遷工作，也直接推動了城鎮化。

　　第五，採用引導方式來推進城鎮化。推進新型城鎮化必須要充分尊重農民的意願，不能搞強迫式進城和進樓，但也考慮到農民受小農意識影響，對未來的發展趨勢認識度不高，就需要通過引導讓這兩者有機結合，從而和諧推進城鎮化。

　　陝南移民搬遷把握好了這個節奏。一方面在前期讓一部分有積極性的老百姓先搬遷出來，通過他們的示範、帶動效應，使更多的老百姓自願參與到搬遷工作中來；另外一方面考慮到陝南土地稀缺的現實，適當採取激勵制度，鼓勵農民選擇樓房居住。

　　第六，加強信息化和城鎮化的融合。

　　陝南移民搬遷建立了一套面向外部全部公開透明的信息化管理系統。信息化的網路平台有利於災區移民搬遷工作的公平、公正、公開，從而有利於城鎮化的可持續、和諧發展，體現了“新四化”中信息化既要和工業化融合，也要和城鎮化、農業化融合的要求。

　　在分析陝南避災移民搬遷式城鎮化路徑存在的各種價值後，對於陝南避災移民搬遷工作，還可以在下面三個方面予以加強，從而使得這項工作更為精細化和高質量化。

　　首先，要對未來人口分佈趨勢進行更精細化的預判。未來城鎮化率會比現在提高更多，這就意味著會有更多人進入城市。因此陝南930萬人中的農村人口，很大一部分將會進入陝南的重點建制鎮、縣級市、地級市，以及附近的大西安城市群或者中國沿海的三大城市群。這就意味著，在搬遷過程中要考慮到未來10~20年產業、公共服務水平等主導的人口分佈走向，從而在移民搬遷點建設中實現更合理的佈局，避免未來可能出現的重複投資和投資浪費。當前就要有意識地將移民搬遷的範圍擴大到市域範圍或陝南，甚至整個陝西範圍，也要適當鼓勵投親靠友式、外地就業安置式的搬遷。

　　其次，要發揮市場在城鎮化產業中的主導力量。陝南移民搬遷工作可以以政府為主，但人口聚焦後的產業發展，就得更加發揮市場的力量。如陝南的紫陽縣已積極探索發揮本地富硒茶的資源，構造了以民營資本為主導的產業發展模式，既解決了城鎮化的就業問題，又解決了政府資金壓力問題。在發展陝南產業中，政府既要嚴格按照主體功能區對於生態保護的要求，同時也要簡政放權，培育更多民營資本進入到生態型的各種產業中來。

　　最後，要加大各種專項轉移支付的集中使用。不可否認，在陝南移民搬遷過程中，市縣配套的資金有一定的壓力，既有財力不夠的原因，也有財政資金使用不集中的原因。陝南要順應中央政府提高一般轉移支付比重、降低專項轉移支付比重的要求，將中央和省級對陝南市縣的轉移資金進一步集中使用，集中力量來辦陝南移民搬遷這一大事，從而提高財政資金的使用效率。

　　這輪新型城鎮化的頂層設計固然重要，但是頂層設計也要與地方實踐相結合，特別是要尊重群衆的首創精神。中央設定原則、方向、標準，但要允許地方政府根據本地區的實際情況先行先試，探索城鎮化的具體模式。

　　陝南避災移民搬遷式的城鎮化路徑，體現了當前中國新型城鎮化需要鼓勵地方先行先試的基本原則，也體現了政府改革探索所具有的勇氣和魄力。地方政府也要根據未來形勢的不斷變化，正視過程中存在的一些問題，不斷地完善搬遷式城鎮化路徑的實施方案，不片面追求速度，更加註重質量，使陝南避災移民搬遷更加符合新型城鎮化和“新四化”的建設要求，為中國多元化城鎮化道路探索更多的經驗。

　　（本文刊發於2013年6月4日的《東方早報》）

本文摘自《新型城鎮化路徑》

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　　新型城鎮化是“新四化”的核心。它既是一個擴大內需的需求侧問題，也是一個可以通過提高勞動生產率解決經濟增長的供給問題，同時還有投資保底和優化經濟結構的作用。落實好新型城鎮化，對中國更好的實現現代化十分有利。但是，外界對“新型城鎮化”的內涵和城鎮化過程中暴露出的問題不甚了解和疑惑。
　　為此，本書旨在科學、全面、正確地解讀“新型城鎮化”，並對之前城鎮化出現的種種問題提出對症下藥的解決方法。