規劃的實施主體

　　規劃的實施主體

　　 再好的規劃，如果不註重落實，實施主體不明確，都有可能成為一紙空文。從實踐中看，規劃難以落實的主要原因，在很大程度上是規劃實施主體不明確，造成實施無主體，措施無保障的狀況。不同類型的規劃，實施主體不同。政府主導型的規劃，就由政府組織實施。如國民經濟和社會發展規劃綱要，就由各級政府中的發展改革部門牽頭組織實施；重點專項規劃，實施主體就是政府相應的行政主管部門組織實施。對規劃中確定的以市場為主導的重大工程專案，應由工程專案投資者實施的企業作為實施主體，按照國家的有關政策規定和程序，組織論證、報批和規範實施。

　　 區域規劃的實施主體原則上為規劃區域內的各級政府及其上級政府設立的管理協調機構。如國務院主管西部大開發工作的管理協調機構就是國家發改委下設的西部司；寧夏寧東能源化工基地的管理協調機構就是寧東管委會。

　　規劃的管理

　　 規劃管理在我國一直是一個薄弱環節，如何進一步保證其主要內容的有效實施，還有許多需要加強的方面，諸如規劃之間的上下銜接、左右照應、相互支援、督促檢查、評估考核等。目前，重點是解決以下三個問題。

　　 第一，緊跟國家投資、民間資本和國際資本走向，抓好重大專案的銜接與實施，為推動區域發展，謀劃、佈局、建設一批有重大影響的基础性、戰略性、牽引性專案，增強發展後勁，助推經濟結構大調整、發展方式大轉變、經濟社會大發展，形成層次高、質量好、梯次跟進的專案建設格局，確保持續投資有抓手、長遠發展有後勁。

　　 第二，強化規劃的動態監測和跟蹤分析，特別是加強對經濟增長、固定資產投資、價格等宏觀目標和就業，城鄉居民收入、公共服務均等化等民生保障的監測預警。建立規劃有效實施的保障機制，使規劃實施逐步法制化，減少人為因素對規劃執行過程的影響和干預，及時發現問題，採取措施，保證規劃的順利實施。同時，要註重各專項規劃、年度計劃與總體規劃的銜接，把各項發展有機聯接起來，以防總體規劃與專項規劃，目標與目標、任務與任務、措施與措施“兩張皮”。

　　 第三，適時組織規劃的評估與修訂。規劃評估既是保障規劃實施的必要環節，也是編制好規劃的重要條件。規劃中期評估是成熟市場經濟國家和國際組織的普遍做法。規劃實施中的一些問題，有些是實施不利造成的，有些或許是因規劃編制不切實際帶來的。因此，通過規劃評估對於從機制上保障規劃目標、任務和相關工作措施落實具有重要作用，在實際工作中要註意把握以下幾個方面。①紮實進行前期準備。及時研究制定方案，明確評估對象、方法、組織分工及時間進度安排，為中期評估具體實施打好基础。②多視角開展評估。為使評估全面客觀地反映實際，在評估方法上，要註重堅持“三個結合”：一是堅持自我評估和第三方評估相結合。一方面規劃實施主體要加強對規劃實施情況的評估；另一方面要委託中介組織開展第三方評估，為規劃綜合評估提供重要參考。二是堅持傳統評估方法和現代評估方法相結合。在運用對照比較等傳統評估方法的同時，積極採用模型分析、公衆調查等現代評估方法和手段。針對規劃實施情況和城鄉居民關註的問題，組織開展一定規模的問卷調查，了解民情民意及民衆的感受和評價。三是堅持定性和定量評估相結合，力求評估的客觀準確。③突出評估重點。在評估內容上，重點圍繞規劃主要目標、重點任務、重大專案、重要政策的制訂實施等關鍵環節進行評估，突出搞好對規劃的綜合評估，突出搞好對基础設施建設、社會公共服務、就業和民生改善等規劃的評估，突出搞好對宏觀環境變化較大領域的評估，使中期評估成為協調規劃實施、促進規劃落實的有效手段。④廣泛聽取意見。中期評估報告形成後，組織進行專家評議，同時通過召開座談會、書面徵求意見等方式，充分聽取人大代表、政協委員和各有關部門的意見。對實際運行中明顯偏離並難以完成的規劃指標，應及時提出修訂方案，報請同級人民代表大會審議批準。

　　 在這方面，廣西等省區走在了全國的前列。2011年12月廣西壯族自治區制定了專門的“十二五”規劃實施監測評估辦法，以制度化的形式明確了評估的基本原則、範圍、主要內容、工作程序、組織方式和工作要求等。

　　總體看，不管是什麼規劃，都要體現時代性、前瞻性和可操作性，但就城鄉規劃而言，更要註重把握“五性”，這也是城鄉規劃區別於其他規劃的主要特性：一是科學規劃，把握城鄉規劃的前瞻性，以提高規劃的科技含量、文化含量、美學含量、綠色含量。二是堅持以人為本，把握城鄉規劃的公共政策屬性，規劃工作不是簡單的專業、技術工作，它代表著政府行使城鄉規劃的行政職責。三是註重“三規”銜接，把握城鄉規劃的協調性。2007年10月28日十屆全國人大常委會第三十次會議通過的《中華人民共和國城鄉規劃法》指出“編制城鄉規劃應當依據國民經濟和社會發展規劃，並與土地利用總體規劃相銜接”，這是法律賦予的權力和責任，有利於提高決策水平和辦事效率。四是依法修編，把握城鄉規劃的動態性。現實中城市發展的規模和形態，常常遠超城市總體規劃的預測，特別是隨著城市土地有償使用以及土地二級市場的形成，城市建設投資主體和渠道趨向多元化，城市規劃已不應是一成不變的藍圖，而是一個不斷研究和解決城市發展中存在問題的滾動的調控過程，因此，把握城鄉規劃的動態性，按照法定程序開展規劃修編，是規劃實施中的必然選擇。五是嚴格執法，把握城鄉規劃的剛性。合法的規劃是城鄉建設的藍本，既有法定的強制性，又有執行的週期性，一切建設專案必須在規劃的框架內進行，確保社會公平和城鄉建設有序進行。

本文摘自《規劃與謀劃》

---

　　怎樣才能編制好規劃，是規劃既體現黨委、政府的戰略意圖，又集中民智、深得民心、順乎民意，引導市場主體行為，具有前瞻性、指導性和可操作性，這是需要下大功夫、認真研究和解決的問題，也是本書的出發點、落腳點和歸宿。