房地產市場何處去

　　中國老年科技工作者協會國土資源分會土地與環境專業委員會主任　鄭振源
　　2000年以來中國人均GDP超過1000美元，社會消費結構升級，由吃穿轉向住行。城鎮化加速發展，近十年來，城鎮人口平均每年增加2100萬人，再加上居住條件改善、農民工市民化的需求，住房需求無疑是最大的內需，住房建設無疑是最大的民生工程，以住房為消費終端的產業群的發展無疑是擴內需、穩增長的重要動力。
　　但是，如今的房地產市場卻不是這個樣子。
　　經過十年興旺發展，2011年全國存量房的房價收入比達到7.19倍，京滬深等一線城市更接近20倍，遠超國際3～5倍的合理水平，廣大城鎮居民（包括非戶籍居民）買不起房。近兩年的調控，抑制了房價的瘋漲，卻也一度造成銷售量下降、市場疲軟，商品房開發投資增速和新開工面積下降，產業萎縮，並沖擊關聯行業，拖累經濟增長，而房價卻沒有回歸到與居民收入水平相適應的合理水平，廣大居民仍然買不起房，沒有起到擴內需、保民生的作用。
　　中國需要一個有活力的、健康發展的房地產市場，源源不斷地為不同收入水平的居民提供不同檔次的商品房、租賃房，滿足他們的住房需求，以實現擴內需、惠民生、穩增長的目標。
　　房價要回歸合理，唯有降低土地和稅費成本
　　房價高漲的原因，政府認為是投資、投機性住房需求炒起來的，因而採取了限貸、限購的調控措施。實施兩年，固然抑制了投資、投機房的需求，但同時也造成房價下行的市場預期，購房者持幣觀望，成交量下降，市場萎縮。房子賣不掉，就阻斷了房地產商的資金鏈，一些房地產商退出市場，一些有實力的降價，以價換量。甫一降價，有支付能力的住房剛需就入市購房，使市場轉旺；市場一旺，房價又漲。政府一再聲言調控不放鬆，有的地方甚至加上限價、限利潤的措施，使房價不能漲得太多。但是，房價也不能壓得太低，低到把開發商的利潤全壓掉，開發商就要退出市場；低於開發成本，開發商就要賠本破產，銀行壞賬就要增加。所以，現在的調控措施只能在開發商利潤幅度內，來回博弈，不可能使房價回歸到與居民收入水平相適應的合理水平，也就是說，不能形成有活力的房地產市場。
　　房價是由土地成本、稅費成本、建安成本（含前期工程費用、綠化和基础設施費用、管理銷售費用等）和開發商利潤四部分組成的。開發商利潤必須保持在社會平均利潤率之上，否則就沒人願意進入房地產市場。建安成本，在目前工資在漲、建材工料也要漲的情況下，沒有多大降價的空間。所以，要使房價回歸到與居民收入水平相適應的合理水平，唯有降低土地和稅費成本一途。
　　土地計劃配置制度是地價、房價高漲的根本原因
　　先說土地成本。2000年到2010年，70個大中城市商品住宅價格上漲86%，而住宅用地地價漲了163.5%。（資料來源：國家統計局）地價上漲是房價上漲的主要原因。
　　地價飛漲是從2003年開始的。有人說這是2002年起土地出讓實行招拍挂所致。實際上，招拍挂只是一種競爭性的價格形成機制，通過競爭定價，使價格更接近於它的稀缺程度。價格主要決定於供求關係，土地供不應求，價格才上漲；招拍挂不過使地價更真實地反映土地的稀缺程度而已，而非地價飛漲的根本原因。
　　有人說是貨幣超發，流動性過剩和低利率、負利率所致。2003年到2009年，中國的貨幣供應量年均增長近20%，超過同期GDP增長率近8個百分點。貨幣供應與GDP增長的差額大部分轉化為通脹。持續的高通脹使長期的低利率降為負值。長期的低利率、負利率又鼓勵通貨離開投資回報率低的制造業，轉向回報率高的房地產市場。2009年到2010年，為刺激經濟，政府更砸下4萬億元、10萬億元，大部分投資貸款進入了國企、央企。資金雄厚的央企又將約20%的貸款投入房地產市場，連軍工企業也炒起了房地產，於是，一時間“地王”頻現，大幅度擡高了地價，進而擡高了房價。房價漲得快又引起投資、投機房需求的增長，進一步推高了房價。所以說，貨幣流動性過剩、低利率、負利率確是地價、房價高漲的重要原因，但不是根本原因。因為地價漲得快，投資回報率高，資金才會大舉進入房地產業。地產投資回報率高的原因是住房用地短缺，供不應求，這才使地價上漲，擡高投資回報率。所以說，住房用地短缺、供不應求是房價上漲的根本原因。
　　中國國土廣袤，可利用的住宅用地極多，而全國每年增加的住宅用地不過6萬～8萬公頃，其中還有約２/3是使用存量建設用地，怎麼會短缺呢？細究下去，住宅用地短缺是1998年《土地管理法》規定的土地用途管制制度，更確切地說，是這種土地計劃配置制度造成的，是土地供應被政府壟斷的壟斷性房地產市場的必然結果。
　　現行的土地用途管制制度是以嚴格保護耕地、嚴格控制建設用地為首要目標而制定的。它對住房用地供給有兩條限制。一是空間的限制：城市居民的住房建設只能使用城市國有土地，而城市國有土地能建住房的地段又為城市規劃所限定；城郊集體土地不得建城市居民用房，農村住房也不準賣給城鎮居民。二是指令性控制指標的限制：為控制建設用地，中央每年都制定一個土地利用計劃，規定各省市自治區的新增建設用地總量指標，再由省市自治區分解、分配到各市縣。建設用地指標是指令性的，不得突破，突破了就是違法用地，突破超過15%，就要行政問責。
　　中央下達建設用地指標的多寡，主要不是基於對建設用地需求的預測，而是按以供定需的思路，在滿足保障糧食安全的耕地需求之餘，才確定新增建設用地總量指標，所定的計劃指標本來就少。
　　1999年到2006年下達的建設用地指標只及實際新增建設用地量的80%，平均每年有20%的缺口。2003年到2005年正是房地產業蓬勃發展的時候，還逐年減少了總量指標，2005年—2008年又連續四年零增長。中央只下達當年新增建設用地及占用農用地、耕地的總量計劃指標，這些指標用在工業用地和住宅用地上各占多少，是由市縣政府來分配的。招商引資來的專案是市縣經濟發展的根本，其用地指標是市縣政府要優先供應的，而且為爭奪專案，都要削價供地。地價便宜，專案用地多，用的指標就多，餘下可供應房地產市場的就少了；而且，為了補回招商引資專案削價供地造成的土地出讓金損失，還有意地對房地產用地“半饑餓”供應，以擡高出讓金，這樣就造成了住房用地短缺，地價上漲。
　　由表可見，工業用地出讓金單價只有住宅用地的1/6，而供應的土地卻占到總供應量的43.6%；住房用地供應量只有23.6%，單價高到56萬元/畝；普通商品房的供應量更少，地價更高。這充分說明壟斷性的土地計劃配置制度造成的住房用地人為短缺是地價、房價高漲的根本原因。
　　開發商囤地不是住房用地短缺的主要原因
　　有人說，計劃供應的住房用地指標並不少，是開發商囤地才造成住房用地短缺。但是，據國土資源部調查，截至2004年年底，全國有閑置地26.37萬公頃，其中因權屬糾紛、動遷困難、規劃變更等政府工作原因批而未供的占51%，開發商囤地的只占27.3%。開發商囤地的原因，一是房價漲得快，即時開發不如延期開發，延期開發不如不開發獲利更多，所以囤地；二是拿地時樓面價高，遇到房價下降的預期，為了避險也就囤而不開發。為消滅閑置地，近年政府做了大量工作，對囤地的開發商採取罰款、限期開發、逾期收回等行政措施，但即使全部生效，也不能改變住房用地短缺的基本形勢。要有一個平穩的土地市場，才能從根本上解決開發商囤地問題。
　　大規模建設保障房不能降低地價、房價
　　為解決廣大城鎮中低收入居民的住房問題，從2008年起，政府啟動了大規模的保障性住房建設，並對保障房採取劃拨供地、減免稅費等措施以降低成本。國家計劃“十二五”期間要新建3600萬套保障房，覆蓋率達到20%左右。如此大規模的保障房入市，提高了總體的房地產開發投資和房屋銷售面積，肯定能拉低住房的平均價格，但是，這並不能降低普通商品房的價格。
　　一是因為保障房建設擠占了普通商品房的用地指標。國土資源部對保障房用地的態度是優先滿足、應保盡保。2010年以來還增加了城鎮村建設用地指標，並且明言要增加普通商品房土地供應，但是，規定的城鎮村建設用地指標在扣除保障房等用地指標後，還有多少能用在普通商品房用地上，能否滿足普通商品房建設的需要呢？這就很難說了。普通商品房供地不足，價格還會上漲。
　　二是為了吸引開發商參與保障房建設，許多地方採取出讓商品房用地配建保障房的辦法。建造保障房利潤薄，開發商自然會把建造保障房所減少的利潤加到商品房頭上，從而擡高商品房的價格。
　　而且，各地對保障房的供應對象都有嚴格限制。剛進城的外來人口、農民工、剛畢業的大學生納稅或交社保費不到一年就不能申請公租房，收入超過保障房的供應標準、但又買不起商品房的“夾心層”的住房需求也不能解決。所以，現行政府援助與市場供給的住房配置制度並不能降低地價，也不能做到“無縫銜接”“全覆蓋”解決全體居民“住有所居”的問題。
　　降低地價要靠開放競爭、城鄉統一的土地市場
　　以上分析說明：地價高漲的根本原因是政府壟斷房地產土地供應。那麼，降低地價的治本辦法就是在制度上重塑房地產市場，破除政府對土地供應的壟斷，讓集體土地（建設用地使用權）入市，建立城鄉統一、開放競爭的地產市場。城鎮居民和開發商可以按照他們預期的住房需要尋找所需土地，且有衆多的土地供應者向他們供應土地，通過競爭使地價、房價日益趨向供需平衡的均衡價格。這樣，土地價格才會（自然會）回歸到真實反映其稀缺程度的價格水平。
　　中央已經看到這一步。2007年中共十七大報告就提出“加快形成統一開放競爭有序的現代市場體系，發展各類生產要素市場，完善反映市場供求關係、資源稀缺程度、環境損害成本的生產要素和資源價格形成機制”。
　　2008年中共十七屆三中全會又重申“逐步建立城鄉統一的建設用地市場”。2011年“十二五”規劃綱要也把“促進……生產要素在城鄉間自由流動……完善城鄉平等的要素交換關係……逐步建立城鄉統一的建設用地市場”作為“十二五”期間要完成的任務之一。
　　為此，需要修改《土地管理法》和《物權法》，賦予集體土地設定和處分建設用地使用權的權利；賦予農村宅基地使用權人處分（出租、出讓）其宅基地使用權的權利；修改《土地管理法》第43、第63條，讓集體土地也能進行非本集體成員所需的非農建設；修改《憲法》“城市的土地屬於國家所有”的條款，使城市建設規劃區內的集體土地（包括城中村土地）也能參與城鎮住房建設。
　　修改這些法律條款也意味著使所謂小產權房合法化。小產權房能夠向農民工、外來人口和所謂“蟻族”提供政府未能提供的廉租房、廉價房，能夠降低房價，其作用已廣為人知，反過來也證明了建立開放競爭、城鄉統一的房地產市場的可行性和必要性。
　　調整並減少房地產開發、交易環節的稅費
　　現在的房地產開發交易有11項稅、57項費，稅費占房價的比重一說是20%～30%，一說是15%左右，無論哪種統計口徑，稅費總是房價的重要組成部分。
　　細究稅費的內容，據一份《房地產開發專案報批報建費用明細表》，可以發現稅費重複徵收和苛捐雜稅太多，而且重開發、交易環節，輕保有環節。最近傳來好訊息：財政部準備對房地產交易環節徵收的稅種進行簡並，並逐步推開房產稅。這個訊息絕好，可能降低交易環節稅負，從而降低房價，希望盡快實行。
　　另外，各種收費也應當及早清理。費是政府對房地產投入資金、勞務、工本等的補償，不能指望從收費中賺錢。現在稅費重複徵收十分嚴重，如既收土地使用稅，又收土地使用費；既收耕地占用稅，又收耕地占補平衡費（或稱土地開發費）、新菜地建設基金；既收城市維護建設稅，又收水、電、氣、熱的各種增容費、市政配套費；既收固體垃圾排放費，又收垃圾託管費。有些收費定價過高，如購買地形圖開支，要降下來。
　　總之，要使房價降下來，還需要按正租、明稅、清費的原則對房地產的稅費進行清理。
　　重塑房地產市場可能遇到的風險
　　1.沖擊耕地保護的風險
　　構建城鄉統一、競爭開放的房地產市場可能的風險之一是沖擊耕地保護。許多人反對集體土地進入房地產市場也是顧慮耕地會保護不住。其實，這是過慮了。
　　面臨住房供應嚴重不足的形勢，一旦開放集體土地進入房地產市場，肯定會出現蜂擁入市建房的情況。但是，這種情況不會持久。市場自有市場的調節規律，在住房建設接近供需平衡時，建房占地自會放緩，以至停止。
　　集體土地建房是否必然大量占用耕地？在城鎮常住人口年年增加，城鎮規模年年擴大，而且在城市還有集聚效應時，城市擴張定然採取“攤大餅”的方式，所以，無論國家建設還是集體建設，占用一些耕地是必然的。然而，農村中有大量空閑宅基地、破產閑置或低效利用的集體建設用地，只要確權，賦予集體土地的建設用地使用權、宅基地使用權等可以入市流轉的權利，這些土地自會按照市場需求，用於住房建設，不需占用耕地。而且城鎮房價降低，農民工可以舉家進城定居，農村可以騰出更多的宅基地來建租賃房、商品房。再說，徵收耕地占用稅和加強規劃管理，也可以調控集體土地的建房活動，使集體土地建房占用耕地不至於失控。不過，現行的規劃方法得改：一則規劃不能以嚴格保護耕地、嚴格控制建設用地為目標，而要以統籌協調耕地保護、住房建設和生態建設的土地需求為目標；二則規劃方法得改，不能再做指標分配式的規劃，要改做公衆參與式的規劃。現行指標分配式的規劃貌似嚴格，但脫離實際，得不到實施，起不了規劃調控的作用。
　　2.減少地方財政收入的風險
　　構建城鄉統一、競爭開放的房地產市場，政府就不需要徵這麼多地來建設保障房、商品房。地價降低，土地出讓金也隨之降低，這樣一來，肯定會減少政府的出讓金收益。目前，地方政府對土地出讓金的依賴已如此之深，城市基础設施建設、土地整治、水利建設、教育基金等都要靠土地出讓金收益支付，還有上萬億元的地方債指望用土地出讓金償還，減少出讓金收益肯定會危及地方財政收入。這是政府反對集體土地入市的主要原因，也是政府要求分配集體土地增值收益、要求農民集體補交出讓金以換取小產權房合法性的呼聲四起的原因。
　　然而，無論根據馬克思地租學說，還是根據市場經濟理論，只要允許集體土地進入房地產市場，土地開發收益就應當歸土地所有權、使用權人所得，政府沒有站得住腳的理由要求從中分一杯羹。政府可以徵收與國有土地同樣的稅收來募集財政收入，卻沒有理由要求分享集體土地的開發收益。
　　所以，要避免減少地方財政收入的風險，需要推進以取代“賣地財政”為目標的財稅制度改革，調整涉地稅費，徵收房地產稅，為地方政府建立起與其事權相匹配的、穩定的稅源。這也是重塑房地產市場必須同步實施的一項改革。
　　（原載財新《中國改革》2013年第2期）

本文摘自《改革升擋》

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　　 隨著十八界三中全會公告和《全面深化改革重大問題決定》的公佈，中國新一輪改革已經開啟。國人的關註點也由是否重啟改革轉變為如何落實中央的政策。根據這一特點，本書選取各領域中最具影響力的學者、企業家，就其所從事的研究、行業獻言獻策。為了力求拨開改革的迷霧，推動社會將改革的道路堅定走下去。書中選取的文章尖銳而犀利的指出中國在各領域所面臨的問題以及應當採取的措施，學者、企業家思維力度之強，行文尺度之大，充分展現了改革的勇氣與智慧。