國有資本體制改革（1）

　　一、國有資本配置體制改革和國有企業管理體制改革

　　國有資本體制分為兩個層次：一是國有資本配置體制，這是第一層次的體制；二是國有企業管理體制，這是第二層次的體制。兩個不同層次的體制及其改革，不可混為一談。

　　改革開放以來的許多年內，我們所著手的有關國有資本體制的改革，基本上集中於國有企業管理體制的改革，即屬於第二層次的改革。國有資本配置體制的改革，即屬於第一層次的改革，實際上並沒有推進。國資委的主要任務放在對國有企業的管理和監督方面。甚至可以這樣認為：國有資本配置體制改革被忽略了。

　　因此，在現階段談到中國國有資本體制改革時，必須兩個層次的改革一起進行，而且著重點應當放在第一層次的改革（國有資本配置體制的改革）方面。

　　不應否認，這麼多年以來，第二層次的改革，即國有企業管理體制改革取得了較大的成績。歸結起來，有三個成績應當被承認：

　　第一，國有企業基本上已改制為股份制企業，不少還已改制為上市公司，它們程度不等地參與市場競爭，適應市場環境，並接受市場競爭的檢驗。

　　第二，這些年來，國有企業通過兼並重組，生產要素重新組合，以及撤出一些領域，終於實現了產業結構的初步調整，效益提高了，產值增長了，為社會和經濟發展做出了較多的貢獻。

　　第三，在一些關係到國民經濟重大問題的領域，國有企業作為行業的骨幹企業，在保證經濟平穩發展和保證中國經濟自主性、獨立性方面發揮了重要作用。在20世紀90年代後期的亞洲金融風暴期間，在21世紀最初10年後期的美國次貸危機和歐債危機期間，中國國有企業的總體表現可以充分反映這一點。

　　然而與此同時，我們也不應當忽略國有企業管理體制至今還存在著若幹有待於深化改革之處。從現行國有企業管理體制上說，國有企業的弊病或問題可以歸納為下述幾點：

　　(1)政府部門干預多，國有企業至今並未成為名副其實的市場經營主體，至多只能說是“不完全的市場經營主體”。

　　(2)機制不靈活。這是政府部門干預多所造成的後果。在開始發現市場有上下波動的迹象時，國有企業無法適應情況的變化，必須經過煩瑣的申請與有待上級批準的過程，等到獲得批準時，已時過境遷，錯過了最佳機會。

　　(3)法人治理結構不健全。這一方面是由於國有股份制企業國家控股比例高，股東會無法召開或召開了也不起作用，董事會不起作用，獨立董事起不了作用；另一方面還可能由於管理制度上仍存在過去一直遵循的做法，有的黨委書記作為第一把手扮演著獨斷獨行的角色。相應的，監事會也不能發揮自己應有的作用。

　　(4)創新動力不足和創新能力弱。造成這種狀況的最重要原因仍是國有企業因受體制和機制的束縛，不願意自行決定從事較大的技術創新活動，也無權自行決定從事體制創新或管理創新的試驗，一些企業高層認為無論是技術創新、體制創新還是管理創新都存在風險，他們怕承擔責任，而且利益和責任通常是不對稱的。這同私人投資者經營的民營企業不一樣。加之，在依然存在行業壟斷的條件下，國有企業認為沒有必要那麼著急地進行創新，這也是一個重要原因。

　　由此看來，如果國有資本體制的改革僅僅停留於第二層次，而沒有進而對第一層次，即國有資本配置體制進行認真改革，國有企業體制的改革很難有重要的突破，國有企業體制現存的弊病或問題還會繼續存在。

　　二、國有資本配置體制改革的迫切性

　　在中國特色社會主義市場經濟中，為什麼保存國有資本及其投資領域？一個根本性理由是：國有資本及其投資能夠發揮比私人資本及其投資更大的作用，國有資本相應地也承擔了更大的社會責任。

　　國有資本和私人資本或民間資本之間的一個重要區別在於：為了國家發展戰略的實現，國家為了吸引私人資本進行有關領域的投資，應當制定一定的政策來吸引私人資本的進入，私人資本有選擇性，它們將根據政策所給予的優惠來作出決策。然而對國有資本來說，首先要考慮的不是政策上有多少優惠，而是國有資本的社會責任問題。即使投資回報期很長，投資回報率很低，國有資本也應根據國家的需要進行投資。同時，為了適應國家投資戰略的要求，有些投資可能社會收益很大，但投資者本身的收益卻比較小，在這種情況下，私人投資者會經過多方考慮才選擇進行投資，而國有資本則為了國家的總體利益，從更多地承擔社會責任的角度出發，承擔了投資任務。這就是國有資本與私人資本或民間資本最大的不同之處。

　　國有資本的特殊性質決定了國有資本配置體制改革的方向和實際做法。可以從四方面來論述：

　　第一，重在提高國有資本的配置效率。

　　在經濟學中，長期以來著重的是生產效率的變化。生產效率是從投入與產出之比來分析的。在一定的投入與產出之比的前提下，多投入必定有多產出，少投入則少產出。如果投入不變，產出增加了，表明生產效率提高了；或者，產出不變，投入減少了，也表明生產效率提高了。可見，對任何一類投資者而言，關註生產效率的提高都是重要的。

　　資源配置效率則是另一種意義上的效率。假定投入是既定的，但可能存在若幹種不同的資源配置方式。如果採取A方式配置資源，在一定的技術水平條件下，可以有N的產出；而採取B方式配置資源，同樣的技術水平之下，會有N+1的產出，就表明資源配置效率提升了；反之，如果採取C方式配置資源，同樣的技術水平之下，則會有N-1的產出，這就表明資源配置效率降低了。由此看來，資源配置效率和生產效率是同等重要的。僅僅關註生產效率的變化而不關註資源配置效率的變化，不符合資本運用的原則。

　　國有資本配置體制的改革之所以重要，應當是十分清楚的。但由於在前一階段的國有資本體制改革中，把時間和精力主要用在國有企業管理體制這一層次的改革方面，而沒有考慮（或主要沒有考慮）國有資本配置體制的改革問題，從而大大影響了國有資本配置效率的提高。

　　第二，便於調動國有企業的積極性。

　　前面讨論國有企業在管理體制方面至今依然存在的弊病和問題時已經指出，最突出的弊病或問題就在於政府部門干預多，國有企業並未成為真正的市場經營主體。這在很大程度上同國資委沒有把工作的重點放在提高資源配置效率方面，而對本來可以由國有企業作為一個市場經營主體自己決定的事情，通過煩瑣的申請與批準的程序，集中由國資委作出決策有關。這樣，不僅容易錯過機會，而且還挫傷了國有企業的積極性。在某些場合還會使一些國有企業養成事事依賴國資委的習慣。假定通過國有資本體制改革，國有資本配置體制由國資委直接管理，那麼國有企業就可以成為真正的市場經營主體，它們的主動性、積極性也就可以調動起來。

　　第三，緊接著，國有企業將致力於健全法人治理結構。國有企業既然成為市場經營主體，就應當健全企業的管理體制，建立完善的股東會、董事會、總經理和監事會制度。這樣，國有股不一定占絕對多數，在非國有股股權分散的情況下，國有股可以占相對多數。這實際上是讓更少的國有股份取得對企業的控制權。在不止一個國有投資單位參股某個國有企業時，可能形成不止一個相對大股東，這也有利於改變董事會的結構，便於董事決策的合理化、民主化。

　　第四，伴隨國有企業市場經營主體地位的確立、國有企業積極性的調動以及國有企業法人治理結構的健全，國有企業的另一個弊病和問題——創新動力不足和創新能力弱——也將發生變化。造成國有企業不敢自主創新的障礙主要有三個：一是國有企業受政府部門的干預過多，使它們沒有主動性和積極性；二是怕吃力不讨好，風險責任大，而利益和責任則是不對稱的；三是部分國有企業總是對現實生活中存在的行業壟斷現象有依賴性，以為自己可以在行業壟斷的保護下，不必搞什麼自主創新也能取得巨額利潤。通過國有資本體制兩個層次的改革，情況將會發生變化，上述不利於國有企業自主創新的三個障礙將會逐步消失，從而將會出現國有企業自主創新、技術突破、產業升級的熱潮。

　　

本文摘自《中國經濟雙重轉型之路》

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　　本書以產權改革為核心，讨論了土地確權、國有企業的進一步改革、民營企業的產權維護、收入分配制度改革、城鎮化、自主創新、產業升級、社會資本的創造等問題；總結了改革開放30多年以來中國由計劃經濟體制轉向市場經濟體制，由傳統的農業社會轉向工業社會的雙重轉型過程中的經驗，對中國未來的改革和發展作出了前瞻性的分析和研究，並闡明了中國的發展經濟學實質上就是從計劃經濟體制向市場經濟體制轉型的發展經濟學。