中國土地制度的問題與改革

　　國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長　劉守英
　　中國土地制度的特色與弊病
　　與世界各國和地區相比，中國的土地制度獨具特色。伴隨著經濟社會發展，這套土地制度出現了一些弊端，而且，以土地支撐的經濟發展模式，存在不協調、不健康、不可持續的問題。
　　中國土地制度的基本特徵
　　（一）實行社會主義公有制基础上的所有權與使用權相分離的土地權利制度。中國土地權利制度由以下四方面構成：第一，實行社會主義土地公有制。任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。第二，土地國有制和土地集體所有制並存。城市土地以及礦藏、水流、海域、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗等自然資源屬於國家所有。除法律規定屬於國家所有以外的農村和城市郊區土地、宅基地和自留地、自留山，以及法律規定歸集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘塗，屬於集體所有。第三，土地所有權與土地使用權相分離。農村土地採取承包經營制度，賦予農民長期而有保障的土地使用權。國有土地在國家所有前提下，土地使用權人有依法占有、使用及取得收益和轉讓、出租、抵押其土地使用權的權利。第四，尊重和保護土地財產權。國家依據《憲法》《物權法》《土地管理法》《農村土地承包法》等對土地權利加以規範與保護。在土地所有權不變的前提下，以完善和強化土地用益物權為重點，保護土地使用者的土地權利。
　　（二）採取以耕地保護為目標、用途管制為核心的土地管理模式。根據人多地少的基本國情，中國把糧食安全和耕地保護擺在首要地位。1998年修訂《土地管理法》時，將國外行之有效的用途管制制度引入並寫進法律，提出“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策”。通過一系列制度安排，實行最嚴格的耕地保護制度。通過編制土地利用總體規劃、劃定土地用途區、確定土地使用限制條件，嚴格限制農用地特別是耕地轉為建設用地。
　　（三）建立政府主導、市場機制為主的土地資源配置方式。中國土地資源配置制度包括以下內容：第一，國有土地實行劃拨供應和有償使用的雙軌制。除國家機關用地和軍事用地、城市基础設施用地和公益事業用地、國家重點扶持的能源交通水利等基础設施用地實行劃拨供地外，其他各類建設用地一律實行出讓、租賃、作價出資或者入股等有償使用方式。第二，經營性土地實行政府獨家壟斷下的市場配置。工業、商業、旅遊、娛樂、商品住宅等經營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，採取招標、拍賣、挂牌公開競價的方式出讓。第三，國有土地使用權人可以依法租賃、作價出資（入股）、轉讓、抵押土地。
　　（四）確立以集中統一管理為主的土地行政管理體制。1986年以前，中國土地由多部門分散管理。1986年，針對“以塊為主”土地管理體制出現的問題，建立了全國城鄉地政統一管理體制。1998年以土地用途管制取代分級限額審批管理，將農用地轉用和土地徵收審批權限上收到國務院和省級政府。2004年進一步理順省級以下國土資源管理體制。2006年建立國家土地督察制度。至此，對土地相對集中管理、自上而下監督的土地統一管理模式基本形成，即國務院國土資源行政主管部門統一負責全國土地的管理和監督工作，實行國家、省、市、縣四級管理，在領導班子管理體制上，實行中央與省雙層管理、省級以下垂直管理的體制。
　　中國土地制度的弊端
　　伴隨經濟社會發展，這套土地制度出現以下主要弊端:
　　（一）在產權安排上，存在權利二元和權能殘缺。在社會主義公有制下，實行農村土地集體所有和城市土地國有的所有制架構，村社集體成員只對承包土地擁有農地農用下的使用、收益和轉讓權；農地轉變為市地時，由市縣政府實行徵收與轉讓，用地單位（地方政府、企業、其他單位等）在獲得土地使用權後，擁有規劃控制下的經營權、收益權和轉讓權。兩種土地所有制具有完全不同的土地權利，分屬不同的法律體系管理，尤其是政府成為市地的所有者和產權控制者。
　　（二）在市場形式上，存在不同主體的進入不平等。土地市場處於城鄉分割狀態，農村集體土地以村社為邊界，集體成員可準入；農地流轉主要處於非正規交易狀態；不同類型的農村土地（承包地、宅基地、集體建設用地、非耕地）按不同準入規則進入市場。城市土地由地方政府獨家壟斷土地供應、轉讓與回收；土地交易處於賣方壟斷下的買方競爭狀態。不同類型用地（公共目的建設用地、工業用地、經營性用地）按不同方式出讓。由此造成土地價格扭曲和資源配置低效。
　　（三）在土地增值收益分配上，存在相關利益主體得失不公的情況。土地增值收益分配原則是，農民得到農業用途的倍數補償；土地用途轉換時的增值收益歸地方政府獲得、使用與支配；土地未來增值收益主要歸土地使用權獲得者，部分歸地方政府。這導致原集體所有者合法獲得的補償過低，城市化農民補償不規範、不透明、無原則，以及政府獲得的土地一次性增值收益過高，但未來增值收益流失，房地產商和購房者支付的一次性土地出讓費用過高，但獲得的未來土地增值收益過高，成為造成當前收入分配不公的制度性因素之一。
　　（四）在管理體制上，存在著目標沖突和職能錯位。土地管理體制盡管採用用途管制和規劃管制，具體實施辦法採取用地總規模控制和年度計劃指標、審批管理，但規劃體制的缺陷以及政府行政主導過強，導致保耕地和保發展的目標沖突以及中央與地方博弈，用途管制讓位於規劃管制，規劃管制加徵地轉用制度導致所有制管制，審批和年度計劃管理彰顯無效性，同發展需求脫節，造成尋租與土地腐敗。
　　土地制度與發展方式轉變
　　在上一個經濟發展黃金機遇期，中國利用獨特的土地制度保障了經濟高增長和工業化、城鎮化的快速推進。但是，由此也形成以土地支撐的經濟發展模式，存在不協調、不健康、不可持續的問題。
　　（一）土地成為維系傳統發展方式的工具。中國經濟增長依賴於土地的寬供應。2003年—2012年，全國國有建設用地年供應總量從28.64萬公頃增加到69.04萬公頃，年均增長10.27%，GDP增速與土地供應高度相關。高速工業化靠工業用地的低成本維系，2000年—2012年，全國綜合地價水平、商業地價水平和居住地價水平年均漲幅分別是10.04%、11.40%和14.42%，而工業地價水平年均漲幅僅為3.35%，遠低於商業地價和居住地價的漲幅。快速城鎮化依靠土地擴張和土地資本化推動。2000年—2012年間，城市建成區面積擴增了一倍多，土地出讓收入增加了45倍多。2012年，84個重點城市的土地抵押融資貸款達到5.95萬億元，成為城市基础設施建設的重要資金來源。
　　（二）以地謀發展蘊含潛在經濟和社會風險。一是地方政府債務償還對土地出讓收入依賴較大。到2010年年底，地方政府負有償還責任的債務餘額中，承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務餘額為2.5萬億元，占地方政府負有償還責任債務餘額的比重達81.2%。從償債年度看， 2013年至2015年到期償還的債務分別占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以後到期償還的占30.21%。近年來，土地出讓收入不穩定性加大，並且政府實際可支配的土地收益占出讓收入的比重仍在不斷下降。因此，用土地出讓金作為最重要的償債來源，會顯著增加地方政府尤其是縣市級政府的潛在債務風險。
　　二是銀行金融風險。銀行是地方政府性債務最大的資金供給者。2010年年底，銀行貸款占到地方政府性債務資金的79.01%。其中，負有償還責任的債務中，銀行貸款占到74.84%。融資平台公司政府性債務餘額占地方政府性債務餘額的46.38%。土地抵押是政府獲得貸款的主要手段。2007年—2012年，84個重點城市的土地抵押面積從12.84萬公頃增加到34.90萬公頃，年均新增4.41萬公頃。土地抵押貸款金額從1.33萬億元增加到5.95萬億元，年均增幅為34.8%。2008年1月—2012年11月，土地抵押貸款占全國金融機構人民幣各項貸款的比重從4.94%提高到9.29%。
　　三是社會風險。60%的群體性上訪事件與土地有關，土地糾紛上訪占社會上訪總量的40%，其中，徵地補償糾紛占到土地糾紛的84.7%，每年因徵地拆遷而引發的糾紛達400萬件左右。
　　（三）徵地拆遷等補償性支出大幅提高，城市化成本擡升。近年來，隨著城市化進程加快，土地價值大幅上升，農民權利意識覺醒，加上一些地區的城鎮用地逐步從新增轉向存量用地，徵地拆遷成本快速提高，被徵地農民和拆遷居民補償占出讓收入的比例顯著上升。
　　2008年—2011年，徵地拆遷補償、失地農民補助和企業安置費以及土地出讓業務費等補償性支出占土地出讓收入總額的比重從47.0 %提高到 55.39 %。尤其是2012年，徵地拆遷相關費用占土地出讓收入總額的比重達到60.2%。目前和今後階段，政府沿用現行《土地管理法》的規定，採取原用途補償已很難實施徵地，中國經濟發展正在告別低價補償徵地的低成本時代。
　　（四）稀缺土地資源的不集約、不節約利用。一是城市外延擴張和蔓延。2000年—2011年，全國城市建成區總面積從22439平方公里增加到43603平方公里，年均增長率為6.225%。2000年—2010年，城市市區人口平均增幅為35.31%，建成區土地面積增幅為99.29%，建成區土地面積增速遠超人口增速。二是土地利用粗放。全國工礦倉儲用地占建設用地供應的比重多年連續超過40%，擠占居住和生活用地，工業專案用地容積率僅0.3～0.6。三是城市用地非市場配置，形成大廣場、大馬路、大辦公樓等形象工程。四是不同類型城市的城鄉接合部占用大量土地，但由於處於法外之地，被低端利用。五是農村建設用地占用過大，村莊居民點用地達17萬平方公里。
　　（五）占用大量優質耕地，危及國家糧食安全。上一輪沿海地區工業化城鎮化的加速，導致耕地大量流失，1996年—2008年，耕地面積淨減少831.71萬公頃。傳統的“南糧北運”已經變為“北糧南運”。從20世紀90年代中期開始，中國糧食供給基本上依靠北方，全國31個省市區中，13個糧食主產區已有一半調不出糧食，7個主銷區有5個在南方。
　　隨著中西部地區工業化的加速，優質耕地被占用的趨勢還在蔓延，如果不改變目前的工業化城鎮化用地模式，我國的糧食供求格局還會發生進一步逆轉，對國家糧食安全的威脅不可小觑。
　　由此可見，中國傳統發展模式高度依賴土地的推動。高投入、高消耗的要素投入方式主要表現為土地的寬供應和高耗費；地方政府的競爭主要是依託於土地的招商引資；高速的工業化依賴於扭曲價格的低成本土地供應；快速的城鎮化依託於政府獨家壟斷下的土地資本化。
　　要轉變傳統經濟發展方式，必須轉變土地利用方式。
　　土地制度改革總體思路與優先順序
　　改革方向
　　土地制度改革決定著土地利用方式和經濟發展方式轉變的成敗，也是能否利用好下一輪發展機遇期進而促進國力再上一個台階的關鍵。土地制度改革的根本目標是為經濟發展轉型和可持續的城鎮化提供制度保障。基本方向是：按照憲法多種所有制共同發展和平等保護物權的精神，建立城市國有土地與農村集體土地兩種所有制權利平等的土地產權制度；建立城鄉土地平等進入、公平交易的土地市場；建立公平、共享的土地增值收益分配制度；建立與現代社會發展相適應的土地財產稅制度；建立公開、透明、規範的國有土地資產經營制度和土地融資制度；建立以權屬管理和規劃與用途管制為核心的現代土地管理體制。
　　總體思路
　　以土地制度改革為突破口，推進消除城鄉土地二元體制改革，促進生產要素在城鄉的優化配置與流動，實現城鄉發展一體化和可持續的城鎮化；構建兩種所有制土地權利平等的產權制度，實現不同主體平等參與和分享經濟發展機會；實施確權和不動產登記，為保障土地權益和農業現代化、人口城鎮化提供基础制度保障；推進徵地制度改革和用地模式改革，促進土地收益的更公平分配，實現全社會對土地增值收益的共享；以集體建設用地進入市場和加大城市化地區土地市場化配置，實現不同主體平等進入市場和稀缺土地資源的節約集約利用；完善土地經營、融資和稅收制度，為城鎮化提供可持續的資金保障。
　　改革的主要內容
　　現行土地制度的主要弊端是，權利二元、市場進入不平等、價格扭曲和增值收益分配不公。土地制度改革的根本目標是，以權利平等、放開準入、公平分享為重點，深化土地制度改革，建立兩種所有制土地權利平等、市場統一、增值收益公平共享的土地制度，促進土地利用方式和經濟發展方式轉變。
　　（一）完善農村土地產權制度。落實土地承包關係長久不變制度，明確集體土地承包始點，法律上明確農戶長久承包土地制度。完善政策和相關法律，建立土地承包權與土地經營權可分離的制度，依法平等保護土地承包權和經營權。完善土地流轉制度和辦法，遵循自願、依法、有償原則，地租歸原土地承包權農戶，土地流轉必須與原承包者簽訂合同。完善土地權能，設定土地承包權的處置權和承包權與經營權的可抵押權。
　　（二）提供保障土地產權的制度基础設施。中國目前的土地產權保障基础存在重大缺陷，土地集體所有權的主體不明，權力界定不清，保障強度不夠；土地、房屋及自然資源的登記和權屬管理，仍然按部門分置。登記機關不統一，權證不符，既不利於土地權利的保護，也不利於土地的管理。中央政府必須下決心完成對農村所有土地資源的確權、登記和頒證，將所有土地資源確權到每個農民手中，為下一階段的農業轉型和人口城鎮化提供基础制度服務。按照《物權法》的要求，盡快出台不動產統一登記法律法規，推進實施以土地為基础的不動產統一登記制度，統一法律依據、登記機關和權屬證書等。
　　（三）構建平等進入、公平交易的土地市場。一是建立兩種所有制土地權利平等的制度。改變同一土地因所有制不同而權利設定不同的格局，賦予集體所有土地與國有土地同等的占有、使用、收益和處分權，對兩種所有制土地所享有的權利予以平等保護，實現憲法和相關法律保障下的同地同權。以用途管制為唯一的準入制度。在用途管制下，農民集體土地與其他主體土地依法享有平等進入非農使用的權利和平等分享土地非農增值收益的權利。明確規劃的主要作用是落實空間和功能佈局，改變地方政府通過規劃修編將農民集體所有土地變為國有、政府經營的格局。打破目前因城市和農村的邊界區割，對圈內圈外土地按不同所有制準入的政策，除圈外可以用於非公益的非農建設外，圈內農民集體所有土地在符合用途管制的前提下，也可不改變所有制性質用於非農建設。
　　二是明確限定城市土地國有為建成區存量土地屬於國有，新增建設用地用於非農經濟建設的，除為了公共利益目的徵用外，可以保留集體所有。對於建成區內的現有集體所有土地，可以採取“保權分利”或“轉權保利”的方式，保障農民的土地財產權益。
　　三是重構平等交易的土地市場。建立公開、公正、公平的統一交易平台和交易規則，實現主體平等、市場交易決定供求和價格形成的土地市場。打破目前地方政府獨家壟斷供地的格局，實現同一交易平台、不同主體平等供地的局面。只要符合相關法律，遵守交易規則，無論政府、農民集體還是國有土地用地單位等，都可以在統一的土地交易市場從事土地交易。進一步加大國有土地市場配置改革，逐步縮小劃拨用地範圍，不斷擴大有償使用覆蓋面，最終取消土地供應雙軌制。對具有競爭性、取得經營收入、改革條件成熟的基础設施、市政設施以及各類社會事業用地中的經營性用地，先行實行有償使用。建立統一土地市場下的地價體系。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。在集體建設用地入市交易的架構下，對已經形成的小產權房，按照不同情況補繳一定數量的出讓收入，妥善解決這一歷史遺留問題。
　　（四）加快推進徵地制度改革。改正補償，由按原用途倍數補償改為公平補償；完善徵地安置制度，對城市圈內被徵地農民房屋按市場價補償，城市圈外農民房屋按本區段市場價格補償；將被徵地農民納入城鎮社保體系；探索留地安置、土地入股等多種模式，確保農民長遠生計；完善徵地補償爭議協調裁決制度，畅通救濟渠道，維護農民土地合法權益。
　　（五）建立公平共享的土地增值收益分配制度。土地增值收益分配問題，關乎社會公平、城市可持續發展和發展方式轉變，必須放在土地制度改革重中之重的地位上。一是必須根據土地增值收益的產生原理，借鑒國際經驗，制定土地增值收益的合理分配原則，根本改革目前土地增值收益歸政府的狀況，建立土地增值收益歸社會的機制，保障原土地所有者獲得公平補償和土地級差地租，保障城市基础設施建設所需的土地和資金，保障土地增值收益回饋社會，讓公民分享。二是區分“漲價歸公”與“漲價歸政府”，防止“歸公”的土地增值變成地方政府乃至部分地方政府官員的體制外收入，保證“漲價歸公”的土地增值收益回饋社會。三是借鑒我國臺灣等地經驗，實行“區段徵收”，以用地模式改革促進土地增值收益合理分配。四是建立土地基金制度。將一定比例的土地收益歸集起來，用於調劑豐歉餘缺，平抑市場波動對地方財政的影響，實現土地收益的年際合理分配。
　　（六）建立與現代社會發展相適應的土地財產稅制度。以土地為核心的財產稅是發達的市場經濟國家普遍開徵的稅種，它是地方政府重要且穩定的財政收入來源。在我國對土地開徵財產稅，既符合國際經驗，也具備徵收條件，同時也可為改革土地財政提供現實基础。
　　現行土地稅制存在明顯不足。一是在取得和保有環節，城鎮土地使用稅、耕地占用稅採取從量課徵，房產稅的從價部分採取歷史成本，保有環節的稅收彈性不足，再加上課稅範圍狹窄，減免優惠範圍過寬，其在不動產課稅中的主體地位日益下降。二是在土地流轉環節，設定了契稅、營業稅、印花稅以及城建稅和教育費附加等多項稅費，整體稅率過高，抑制了不動產的正常交易和流轉。三是對土地流轉收益課徵的土地增值稅和所得稅，近年來雖然呈上升趨勢，但占不動產稅的比重一直很低，未能有效發揮打擊土地投機，改進不動產市場效率的作用。
　　我們建議，借鑒市場經濟國家經驗，建立適應資源國情的新型土地不動產稅制。對土地保有、流轉及其收益環節的稅收制度進行整體構建、系統改革。一是在保有環節，將主要實行從量課徵改為全部實施從價計徵，提高課稅彈性，發揮土地不動產稅籌集地方政府財政收入的功能；二是在流轉環節，調低整體稅率，降低流轉課稅，發揮配置資源和提高效率的功能；三是對流轉取得的收益，加強稅收徵管，充分發揮促進社會財富分配公平的功能。
　　（七）建立國有土地資產經營制度和土地融資制度。改政府賣地為國有土地資產經營，政府以國有土地所有者獲得土地權益，成立國有土地資產公司從事國有土地經營。改造政府土地儲備機構，建立國有土地資產交易市場。完善國有土地資產經營收益使用管理制度，明確國有土地資產經營收益不得用於當期使用，其用途和績效由人大監督、審議。完善國有土地融資制度，用於抵押的融資土地必須權證和主體明確，有第三方資產評估，對違規行為嚴格依法追究。
　　（八）建立以權屬管理和用途管制為核心的現代土地管理體制。制定國土空間規劃體系。強化土地利用總體規劃實施的剛性，依法落實用途管制。加強土地權屬管理，建立統一地籍管理體系。逐步取消土地指標審批和年度計劃管理，建立中央和地方權責對等的土地管理責任制度。
　　土地制度改革的突破口與優先順序
　　（一）改革的突破口。在下一輪發展中，不能繼續走外延擴張和土地粗放利用的老路，必須實現從過去以土地總量供應保增長，向以結構調整促發展的轉型。通過土地制度創新，優化土地利用結構，盤活存量用地，提高土地利用效率，保障下一個戰略機遇期的合理、高效用地。通過擴大試點，為土地制度全面改革提供經驗。
　　具體措施包括：一是制定工業用地轉商業和經營性用地權屬處理和增值收益分配辦法。減少工業用地比重，增加城市宜居用地比重，優化城市用地結構，促進產業轉型和城市可持續發展。二是制定公益性用地轉產業用地土地收益分配和權屬管理辦法。減少公共用地比重，尤其是政府用地，增加產業發展和宜居空間用地。三是制定城鄉接合部地區集體用地參與城市建設的制度規則與辦法。將城鄉接合部地區的集體土地納入城市規劃，釋放城市發展空間。四是制定農村轉移人口市民化與農村宅基地處置辦法。優化城鄉建設用地結構，將已在城市落地的農村轉移人口在農村的集體建設用地置換出來，逐步改變城鄉兩頭占地格局。
　　（二）改革的優先順序。鑒於土地制度改革牽一發而動全身，建議改革先選取若幹典型地區進行試驗，再予以總結，上升到國家政策。與此同時，就改革議程和優先順序進行全面部署。
　　第一階段（2013年—2014年），在總結現有土地改革試點經驗的基础上，擴大土地制度綜合試點範圍；完成承包地、宅基地、林地等確權登記頒證；推進土地利用結構優化和存量建設用地進入市場改革；實施以公平補償為核心的徵地制度改革；規範地方融資平台、擴大地方自主發債範圍。
　　第二階段（2015年—2017年），重點形成城鄉統一的土地市場；探索國有土地資本化經營模式；建立土地財產稅制度，形成新的土地增值收益分配機制；形成多渠道的地方政府融資體系。
　　第三階段（2018年—2020年），基本確立兩種土地所有制權利平等、市場統一的現代土地制度，和以規劃與用途管制為手段的現代土地管理體制。
　　（原載財新《中國改革》2013年第11期）

本文摘自《改革升擋》

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　　 隨著十八界三中全會公告和《全面深化改革重大問題決定》的公佈，中國新一輪改革已經開啟。國人的關註點也由是否重啟改革轉變為如何落實中央的政策。根據這一特點，本書選取各領域中最具影響力的學者、企業家，就其所從事的研究、行業獻言獻策。為了力求拨開改革的迷霧，推動社會將改革的道路堅定走下去。書中選取的文章尖銳而犀利的指出中國在各領域所面臨的問題以及應當採取的措施，學者、企業家思維力度之強，行文尺度之大，充分展現了改革的勇氣與智慧。