大城市化運動之弊

　　國務院發展研究中心研究員　吳敬琏
　　最近幾年，中國的城市化在加速，這是一個十分可喜的現象。到去年（2012年），已經有超過半數的勞動力在城市中就業。但是，和中國的整個經濟發展一樣，城市化也存在著一個效率太低的問題。從世紀之交開始，許多省級、副省級城市大量徵用城市週邊農民的土地，大拆大建，用“攤大餅”、平面擴張的方式推進城市化。這種比拼造大城的運動造成了種種消極的後果：一方面，城市建設浪費的資源太多，城市化的代價太高；另一方面，建成的城市結構不合理, 營運效率很低，降低了城市工商業的競爭力和城市居民的生活質量。
　　城市化效率低下的原因
　　出現城市化效率低下的原因，可以歸納為四個方面：
　　首先是土地產權制度的缺陷。在合作化以後，農民帶著自己的土地“入社”，不能退出，土地所有權就轉歸集體所有，實際上掌握在基層政權的領導人手里。而城市土地根據我國現行法律則屬於國家所有。在城市化的過程中，政府有權按根據農業產值計算的極低價格徵用土地，巨大的差價由政府、開發商和其他拿到批租土地的人們分享。對於政府來說，這造成對所謂“土地財政”的依賴。對於開發商來說，價格的扭曲造成了土地使用上的極大浪費。與此同時，造成了龐大的尋租溫床，使一些與土地批租和經營有關的機構的官員“前腐後繼”，大案要案頻發。
　　第二是政府職能的錯位。從歷史源頭上說，世界上大多數國家的城市都是從“市”，也就是市場交易中心發展而來的；而中國的大多數城市卻是從“城”，也就是“都”（政治中心）發展而來的。
　　政府的職能本來應該是提供公共品並保障市場有效運作。在市場有效運作的條件下，城市的規模和產業結構會通過市場規律的作用而趨於合理化，政府只是因勢利導地進行規劃引導。而在政府主導“駕馭市場”的體制下，中國的城市化不是“從下到上”地以市場發展為基础進行，而是“從上到下”地按照政府和領導的要求進行的。就像人們常說的，城市像公司，書記是它的董事長，市長是它的總經理。這樣，許多官員就按照自己的意願和自己對城市化的理解，運用行政權力來“經營城市”，決定城市的規模和產業結構。
　　第三是層級制城市結構。作為市場交易中心，所有的城市本來應該是地位平等的。城市之間只有輻射範圍遠近之別，而沒有權力大小之分。但在中國，城市的結構卻是層級制的。城市分成不同的行政等級，有省級城市。副省級城市、地級城市、縣級城市等，上級城市管轄下級城市。在行政主導城市化和城市等級結構的體制下，形成了一種正意見回饋的機制：城市規模越大，它的行政級別就越高；而行政級別越高，支配資源的權力就越大。於是就出現了一種官員行為的常規，就是盡量運用手中的權力把自己管轄的城市的規模做大，然後他們就有可能晉升到更高的行政級別並擁有更大的支配資源的權力。
　　最後，是認識上的偏差。城市規模是不是越大越好？我們做研究工作的人都有責任弄清楚這些問題。
　　正如前面所說，城市對於工商業的發展具有集聚效應，因此城市需要有一定的規模。另一方面，城市集聚又有某些負面效應。所以城市規模並不是越大越好，這里有一個利弊權衡的問題。由於這種權衡，在世界各國發展的過程中自然形成了城市空間結構佈局的一種趨勢，這就是服務業，特別是金融業，需要設立在較大的城市里。其原因是：金融業的分支繁多，包括銀行業、保險業、證券業和一整套的支援性行業，如會計師行、律師行和金融咨詢機構等，而且這些分支行業間關係密切，有必要設在同一城市里。而制造業的情況不是這樣。制造業的各個行業之間是通過產品發生聯繫的，彼此間的聯繫不是那麼密切。權衡利弊的結果，制造業企業設立在小城市效率可能更高。而且制造業企業設立在小城市還有一個好處，就是既能改善城市居民的居住環境和交通條件，又能帶動週邊鄉村的發展。研發中心的情況也與此類似，把它們建立在小城市或大城市郊區山明水秀的地方更符合研發人員的要求。
　　前幾年在蘇州調研時，有人反映，蘇州有個很頭疼的問題，就是留不住人。好不容易從內地招來的專業人員，待不了多久就轉到上海去了。開始， 人們對發生這種情況的原因的解釋是：相比上海，蘇州城市太小，對於向往大城市文化社交生活的年輕人缺乏吸引力。我們對這種解釋有些懷疑，便進行了更深入的調研。結果發現，蘇州毗鄰上海，只要在交通上做些改進，居民便利地享受大城市的文化社交生活是不難做到的。問題倒是發生在專業交流方面。由於蘇州產業的專業化程度不足，產業分散，相同專業人員的數量很難達到能夠共同切磋技藝和通過碰撞產生新思想的臨界點。在當今技術飛速進步的時代，一個人在這樣的地方待得長了，容易在學識和技術上變得落伍，所以他會尋求一個能夠和同行交流的地方，使自己的學識技術能夠不斷求得長進。
　　在“十二五”規劃制定過程中，中央財經工作領導小組辦公室新增長經濟理論的帶頭人P.羅默來中國進行預研究。羅默在北大光華管理學院做了一次講演,指出推動現代生產發展的最重要的因素，是idea（思想、觀念、構想、主意）。在人才密集的城市，創造idea的潛力要比分散居住的農村大得多，因此他十分強調人才向城市集聚。經過讨論，他增加了一條，就是城市發展要註意專業化，發展自己的特色產業。
　　與上面的問題相關聯的，是有些報刊文章和政府官員常常把“城市”（city）和“大都會”（metropolis）混為一談。它們其實是兩個並不完全相同的概念，前者指的是一個單獨的城市，後者則通常是指一個城市群。
　　例如，當我們說西雅圖（Seattle）是美國西北部地區最大的經濟中心時，通常指的是“大西雅圖”（Greater Seattle， 或稱Metro Area），即以西雅圖市為中心的城市群，而不是作為大都會中心城市的西雅圖市（City of Seattle）。大西雅圖地區總人口約570萬，城市人口約370萬，但作為中心城市的西雅圖市只有60萬。聚集在西雅圖市的主要是金融業和大型文化娛樂、教育和體育設施。至於制造業企業，如波音公司的商用客機事業部以及微軟和美國大型倉儲式商業組織CASTCO（好市多）的總部，都設在中心城市週邊一些人口最多幾萬人的小城鎮［美國人稱之為“市”，即在“縣”（county）建制下的city］上。這樣的城市空間結構和產業佈局更具有效率，也更有利於改善居民生活質量。
　　應對措施
　　為了提高我國城市化的效率，我認為應當採取以下措施：
　　一是進行地產制度改革，落實農民的土地產權。二是改革財政體制，改變層級制的城市結構。三是改變威權主義的發展模式，重新界定政府的職能。政府應當集中力量辦好它應該辦但現在還沒有辦或沒有辦好的事情。做好城市規劃是市政府的一項重要職能，但是需要註意，政府在做規劃的時候只能在市場趨勢的指引下因勢利導，而不能以長官意志取代市場或逆市場趨勢而動。四是加強對世界各國城市化經驗教訓的研究，提高我們自己對城市化的科學認識水平。
　　（原載財新《中國改革》2013年第1期）

本文摘自《改革升擋》

---

　　 隨著十八界三中全會公告和《全面深化改革重大問題決定》的公佈，中國新一輪改革已經開啟。國人的關註點也由是否重啟改革轉變為如何落實中央的政策。根據這一特點，本書選取各領域中最具影響力的學者、企業家，就其所從事的研究、行業獻言獻策。為了力求拨開改革的迷霧，推動社會將改革的道路堅定走下去。書中選取的文章尖銳而犀利的指出中國在各領域所面臨的問題以及應當採取的措施，學者、企業家思維力度之強，行文尺度之大，充分展現了改革的勇氣與智慧。