任何對中國改革歷程和改革決策過程有所了解的人都知道，國企產權改革並
不是某些人拍腦袋想出來的，而是全國上上下下、方方面面經過20多年的探索
和實踐後確定的基本方針。這些在吳敬琏教授的《當代中國經濟改革》（上海遠
東出版社2004年版）一書中有清楚的描述。即使在學術界，也有不少優秀經濟
學家對國企產權問題做了較系統的理論研究，閱讀一下歷年的《經濟研究》等學
術刊物就知道了。郎鹹平先生的“著名論斷”不符合基本事實，難道這就是郎鹹
平先生所謂的經過科學訓練、治學嚴謹、推理缜密，每一句話都有數據支持得出
的論斷？難道這就是那個口口聲聲說“學者不做調查就不要發言，不做調查的學
者比農民還糟糕”的著名經濟學家？
我可以毫不誇張地說，中國國企改革是理論研究與實踐探索高度結合的產
物，是集體智慧的結果。早在20世紀80年代，中央就把國有企業改革作為我國
經濟體制改革的中心環節，但對國企改革的方向是看不清楚的，國企改革也在探
索中走過了放權讓利、承包制與租賃經營、現代企業制度試點和股份制試點、中
小企業出售及股份合作制等多個階段。在不斷的探索實踐和深入的理論研究中，
黨和政府對國企改革的方針政策也在不斷深化和完善。
1993年黨的十四屆三中全會提出，建立現代企業制度，是我國國有企業改
革的方向，現代企業制度的第一個基本特徵就是產權明晰，這是黨中央第一次闡
述國有企業的產權改革。
1997年黨的十五大提出，要從戰略上調整國有經濟佈局，國有經濟比重減
少一些，不會影響我國社會主義性質，並重申建立現代企業制度是國有企業改革
的方向，要按照“產權明晰、權責明確、政企分開、管理科學”的要求，對國有
大中型企業進行規範的公司制改革。
1999年黨的十五屆四中全會提出，要從戰略上調整國有經濟佈局，堅持有
進有退，有所為有所不為，發展混合所有制經濟，繼續採取改組、聯合、兼並、
租賃、承包經營和股份合作制、出售等多種形式放開搞活國有小企業。
2002年黨的十六大提出，積極推行股份制，發展混合所有制，實行投資主
體多元化，進一步放開搞活國有中小企業。
2003年黨的十六屆三中全會提出，要大力發展國有資本、集體資本和非公
有資本等參股的混合所有制經濟，實現投資主體多元化，使股份制成為公有制的
主要實現形式。
之所以要花這麼大的篇幅來重溫黨的多次會議的有關闡述，就是要說明，國
家關於國企改革特別是產權改革的方針政策是系統、連續和嚴肅的，是建立在大
量的調查研究和反複讨論的基礎上的。國務院發展研究中心幾乎每一次都要為黨
的重要會議和國企改革等方面的重大方針組織課題組，課題組的調查研究要進行
幾個月甚至一年以上，我自己也參加過其中的一些工作，有親身體驗。因此，關
於國企改革這麼重大的、嚴肅的方針，絕對不會改變。
在上述方針政策的指導下，國有企業改革不斷向前推進，取得了巨大成績。
許多地方的國有企業通過產權改革使經濟增強了活力，企業發展壯大了，職工收
入提高了，政府稅收增加了。對國企產權改革有懷疑的人，不妨多到企業和地方
去做深入的調查研究，而不是東拼西湊地找一些來路不明的材料潑冷水。
國資流失能否防止？如何防止？
的確，在國企產權改革過程中，國資流失現象是存在的。但是實踐告訴我
們，只要政策得當，國資流失是可以在很大程度上得到防止的，而且國資流失的
問題在現實中也越來越多地得到糾正和克服。毫無根據地誇大國資流失現象，以
國資流失為理由終止國企產權改革，都是不允許的。
國資流失最大的原因就在於國資交易不公開、不競争。這當然也與國企產權
改革的“型式”有關。“内部型改制”比較容易導致國資流失，因為管理層、職
工來購買本企業，一般來說難以實現公開的競價，這也是我本人不倡導“内部型
改制”的原因之一。（但是我並不絕對反對“内部型改制”，我在《21世紀經濟
報道》專門撰文對各種改制“型式”的利弊做過分析。）但是，只要實行公開性、
競争性的國資交易程序，國資流失是可以有效避免的。事實上，無論黨政部門還
是專家學者，過去多年來就對國資流失高度重視，我個人在關於國資管理體制改
革方面就提出中央政府要“統一制定國有股轉讓的原則和程序，國有股轉讓要實
行公開性、競争性”。國務院國資委成立後，先後出台了《關於規範國有企業改
制工作的意見》和《企業國有產權轉讓暫行辦法》，這兩個重要文件在清產核資、
財務審計、資產評估、交易管理、定價和價款管理等各個環節都提出了明確措施
來防止國資流失，確定了國資“進場交易”的基本原則（盡管我個人認為“進
場”的辦法過於機械），同時也對管理層收購提出了規範辦法。許多地方都根據
這兩個文件制定了實施細則。我做了一些調查研究，這兩個文件實施後對於防止
國資流失的效果是明顯的。而郎鹹平先生是如何得出國資被侵吞很嚴重這個結論
的呢？他說：海爾這樣的企業都是如此，隨便找幾家都是如此，其他企業的情況
可想而知。難道這就是經過嚴格科學訓練的嚴謹推理方法？
關於國資流失的争議，其實還涉及對國資質量的判斷以及對改制成本的支
付。許多國有企業在賬面上有幾億的國有資產，可能幾千萬就賣掉了，如果不
做深入的調查研究，可能就會認為這是嚴重的國資流失。其實，那幾個億的國
資有可能許多是幾年都收不回來的應收賬款或者是在倉庫裡放了幾年的存貨，
是大量的不良、不實資產，而國企目前的財務會計制度並不能及時處理這些爛
賬，所以在改制時國資大量“縮水”是完全正常的。另外，改制時還要進行職
工身份轉換、剝離非經營資產、剝離企業辦社會職能、實現社保並軌等等，需
要支付巨額的改制成本，而目前由於國有資本經營預算制度沒有建立起來，比
較普遍的做法是用本企業的國有淨資產來支付改制成本，所以大量的資產都在
這個過程中被抵扣掉了。當然，以國有淨資產來抵扣改制成本並不是好辦法，
也容易發生暗箱操作。所以我個人一直在呼籲加快建立國有資本經營預算制
度，使改制成本的支付能夠公開透明和統籌進行。
另外，政府也可能真的有意識地將國資以低於正常值的價格賣掉，這背後
可能反映了政府對賣價之外的其他特定經濟社會目標的追求，譬如職工就業、新
控制人增量投資等等。20世紀90年代德國統一以後，德國對原民主德國的國企
基本上都是以極低的價格出售，譬如以1馬克的象徵性價格出售。我們知道，原
民主德國國企的賬面資產達到萬億馬克以上，而出售完之後，政府反而貼進去了
幾百億馬克。為什麼？因為德國政府就是覺得就業、新控制人投入增量資本增加
企業的競争力等目標比賣價更重要，只要能夠實現那兩個目標，就可以對賣價做
大幅度折讓。我在調研中發現中國的地方政府在出售國企時也有同樣的傾向。以
賣價折讓來實現就業和增量資本投資這些目標，實際上就是政府對國企的一種補
貼。國企在改制時都還需要政府的一大筆補貼，從這個角度也說明國企是非改革
不可的。
如何看待管理層收購和如何消除國企改制中的“内部人抵觸”？
在中國國企產權改革的各種形式中，最具争議的是管理層收購，即MBO（management buy-outs）。我個人並不倡導管理層收購。客觀地講，許多企業選擇
管理層收購的形式進行改制，的確是希望能以比較低的價格（或明或暗）來購買
國有資產，這實際上反映了管理層想以優惠的價格來擁有企業全部和部分產權的
欲望。
對於這種欲望，也要一分為二地分析。按照標準的西方邏輯，企業高管是職
業經理人，是“保姆”，他們應該盡自己的“受托責任”，這是應盡責任，怎麼能
拿企業的產權呢？可是，與西方不一樣的是，西方職業經理人在盡“受托責任”
時得到了應得的市場化薪酬，大企業首席執行官有幾千萬美元的年收入是尋常
事。而中國國企的高管呢？盡管不能與西方大企業的高管相比，但中國國企高管
的薪酬長期以來的確是計劃經濟下的薪酬，是平均主義原則下的薪酬。況且，西
方高管的薪酬體系有很大部分也是來自於股權激勵。因此，在國企改制時，根據
實際情況對一些貢獻較大的國企高管給予優惠性的購股計劃是合理的。
特別需要指出的是，中國處於轉軌階段，許多國企高管原來是政府委派過
來的，他們的起始身份是“國家幹部”。但是他們有些人兢兢業業地做企業，把
很小、很弱的企業發展成較大、較強的企業，他們早已完成了由“國家幹部”到
“企業家”的轉型，認為他們現在還是國家幹部是十分可笑的。張瑞敏、李東升
是他們的代表人物。對於這樣的企業家，在改制的時候政府應該給予更多的
優惠性購股計劃。
其實，西方在企業重組並購等涉及管理層變化的時候，也有所謂的“金降落
傘計劃”，即要給原管理層一些“好處”。為什麼呢？在很大程度上是要消除他們
對“改朝換代”的抵觸，你不給一點“好處”取得他們的配合，他們在那個位置
上一個“不配合”的行為就可能給企業帶來很大損害或損失。我們的國企改制更
是如此，我們需要通過一點“好處”來取得管理層對改制的配合，消除改制時的
“内部人抵觸”。我把這個叫作“杯酒釋兵權”，看起來“流失”了一杯酒，其實
是避免了更大的損失。我們在這方面為什麼就不能學學宋太祖趙匡胤呢？
中國的國企改革會不會“俄羅斯化”？
由於國企改革也帶有一些意識形態的色彩，而且國企改革搞得不好會引起巨
大的社會問題，俄羅斯可以說是一部活生生的反面教材。因此，一些人可能會拿
俄羅斯“說事兒”。
根據我對中國國企改革政策的理解以及對國企改革進程的觀察，中國不會
“俄羅斯化”。俄羅斯實行的是“大爆炸”式的私有化，在缺乏充分讨論、充分準
備和充分共識的情況下，匆忙地進行“券面私有化”，實際上是將國資分掉。而
中國根本不是這樣的情況，中國國企改革進行了長期探索、實踐和充分讨論，中
國國企改革也根本不是把國資分掉和把國企全部賣掉。中國的國企在進行產權改
革的同時，非常註重改制後企業如何發展壯大，如何一並解決社會保障、妥善安
置職工等問題，這是俄羅斯根本無法相比的。中國一些民營企業家或者一些原國
企高管通過改制積累了財富，如果犯罪了、掠奪國資了，我不敢保證都能受到查
處，但現在各級政府都非常註重這些案件的查處；如果沒有犯罪、沒有掠奪國
資，而是靠盤活國資積累了財富，那我們就千萬不能“仇富”，反而應該祝福他
們，希望他們的財富能夠為中國的經濟發展做貢獻，因為他們根本不是俄羅斯的
“寡頭”。
如何分析“國企可以搞好”的“國内經驗”和“國際經驗”？
郎鹹平先生認為國企不需要產權改革，為此，他還“找出”了國企可以搞好
的“國内經驗”和“國際經驗”。他對内地在香港上市國企與香港的非國有企業
進行了比較分析，發現兩者的淨資產收益率相當，因而他認為國企不存在效率不
高的問題。他還列舉了一些歐洲國家和東亞國家的政府在企業中持股的情況，認
為既然國外都可以有國企（政府持股企業），中國為什麼非得對國企進行產權改
革？
郎鹹平先生說他“每一句話都有數據支持”，但是他的數據是有問題的。内
地在香港上市的國企是哪些企業？是那幾個石油石化、通信、鋼鐵等特大型國
企，這些可都是壟斷性或者寡占性的企業，它們得到的是壟斷性和寡占性利潤。
在中國分佈於幾十個行業、數以十萬計的全部國有企業中，石油石化企業的利
潤竟然占40%左右。對於這些情況都不了解，拿那些根本不可比的東西來比較，
得出來的結論真是滑稽。而且，郎鹹平先生有所不知，中國國企的利潤基本上是
不上繳的，政府是長期拿不到資本回報的，你要國企上繳利潤，企業可要跟你急
紅眼。因此，我說中國的國資其實並不是資本性資產，而是“企業養人資產”，
不改革能行嗎？
在歐洲，不少國家的確有國有企業存在。但是郎鹹平先生分析過沒有，那些
國家有多少國企？國企在經濟總量中占多大比重？而中國又有多少國企？國企在
經濟總量中占多大比重？他是否了解，那些國家是否也在對國企進行改革？
對於國資管理和國資改革的國際經驗，我們曾經與世界銀行有過很好的合作
研究。我們發現，在那些仍然保留國企的歐洲國家，國企的數量很少，大約百十
家或者更少，但分佈的行業很重要，如電信、石油、鋼鐵、汽車、航天等。這
些企業規模都很大，但全部國企的產出占GDP的比重在10%左右或者更低。而
中國呢？約8萬億的國資分佈在超過10萬個國企當中，國企產出占GDP比重的
30%左右。另以北京市為例，1 860億元的經營性國有資產分佈在1 700多家國
有企業當中，每家企業的國有資產大約為1億左右，而且大部分企業都處於一般
競争性領域，包括紡織、零售等，虧損面達到30%左右。
更重要的是，這些國家都在逐步減少政府在企業中的持股量，都在進行改
革。奧地利的國家控股公司—OIAG，現在正在準備出售其旗下的企業。對這
樣的國際趨勢，我們在做研究時不能視而不見。
如何進行學術研究和學術争論？
由於國企改革非常複雜、非常艱巨，是學術界普遍關心的問題，所以許多
經濟學家都對這個問題進行學術研究，也有過學術争論。但是這一次争論與以前
大不一樣。我認為，這一次争論遠遠超出了學術邊界。如果你自己超出了學術邊
界，那麼還用“學術尊嚴不容踐踏”、“學術自由不容侵犯”來對付別人，是不
應該的，這樣做是對學術尊嚴和學術自由的濫用。我想，難道你在為弱勢群體呼
籲，在對醜惡現象進行抨擊，就算很有尊嚴？就不可侵犯？就可以擁有“合法傷
害權”？如果引入這種遊戲規則的話，那麼只要穿上學術的外衣，再戴上“經過
科學訓練、治學嚴謹、推理缜密、每一句話都有數據支持”的帽子，就像有了
“金鐘罩鐵佈衫”，就可以毫無顧慮地攻擊別人了。
應該說，由於經濟學家在中國受到了不正常的追捧，一些經濟學家不僅僅是
個學者，更是公衆人物，他們說的話會產生社會影響力，所以更應該自重。在中
國改革過程中，的確出現了不少陰暗面，我自己也感到難過、憤慨。但是，你在
與家人、親友吃飯喝酒的時候可以走極端、可以情緒化、可以罵娘，在以學者的
方式進行研究，以學者的身份對社會發表言論的時候就應該有超乎常人的理性。
公衆可以對紛繁的現象言辭激烈，而學者應該看透現象；政客可以以民粹主義手
法調動民衆情緒、獲得民衆支持，而學者卻應該唾棄民粹手法。激烈言辭是公衆
的力量，民粹手法是政客的力量，而理性才是學者的力量。
同時，學者還應該有正常的學術道德，我願以此自勉。我甚至不願意說良
好，只說正常，正常其實是指底線。正常的學術道德至少應該包括三個方面：
第一，不信口開河，要有根有據。如果一個人摸到了大象的尾巴，就迫不及
待地說自己做了研究，知道大象是怎麼回事了，不就是一根繩子嗎？這就不能叫
有根有據，研究中國國企改革也不能這樣。
第二，不嘩衆取寵，要多聞慎言。孔子說“多聞阙疑，慎言其餘”就是這個
道理，因為世界這麼大，自己不知道、缺乏深入研究的事情太多了，由於社會對
經濟學家的追捧，經濟學家的“敢言”很容易變成“亂言”。
第三，不唯我正確，要如切如磋。孔夫子說的如切如磋、如琢如磨對現在的
經濟學家非常有用，因為經濟學和經濟領域分支非常多，隔“支”如隔山呀，一
個人哪能都正確呢？只有不斷與別人進行理性交流、切磋，在發表之前仔細琢磨
自己的觀點，才是好辦法。學術進步是在理性的争論中形成的，而不正常的學術
道德會妨礙理性的學術争論。
總之，改革進程中的確有陰暗面，但是我們對待陰暗面的辦法絕對不是停止
改革，而是要靠進一步改革來克服陰暗面。以吳敬琏、錢穎一等為代表的一批經
濟學家就在大聲呼籲，要通過法治等方面的改革來防止“權貴市場經濟”、建立
“好的市場經濟”，已故的楊小凱也有同樣的思想。這些才是理性學者的真知灼
見啊！
國企改革的中國範式及其面臨的挑戰
1978年以來的中國經濟體制轉軌，毫無疑問已引起了國際社會和國際學術
界的高度關註和廣泛讨論。這不僅因為中國是一個不容忽視的大國，更因為中國
採取了與其他轉軌國家不同的獨特轉軌路線，並取得更加紮實的轉軌成就。轉軌
路線的不同和轉軌成就的差異，主要體現在國有企業改革方面。
20世紀80年代以來的轉軌主要出現在中國、俄羅斯、東歐國家、越南
等國家。國有企業改革幾乎是這些國家在轉軌過程中的核心工作。有意思
的是，除了轉軌國家，80年代初，在全球範圍内出現了國有企業的改革浪
潮，這股浪潮席卷了英國和法國等西歐國家，瑞典和挪威等北歐社會民主主
義國家，以及巴西和阿根廷等許多發展中國家。除了中國和效仿中國的越
南之外，上述幾乎所有轉軌和非轉軌國家，在國有企業改革中都選擇了明
確的、有計劃的私有化道路。根據世界銀行專家S•奇克瑞（S. Kikeri）和
J•奈裡斯（J. Nellis）的研究，全球範圍的私有化運動在90年代取得了巨
大進展。在中等收入國家，國有企業產出占GDP的比重在80年代中期約為
11%，但迅速推進的私有化將這個比重降低到1997年的5%。低收入國家的
私有化運動似乎更加激烈。A•週（A. Chong）和F•洛佩斯•德塞蘭斯（F.
Lopez Desilances）的計算表明，低收入國家國有企業產出占GDP的比重從同
期的15%下降到3%。在整個90年代，全球範圍的國有企業出售產生了至少
8 500億美元的收入。
這些國家的私有化運動並不是偶然的。除了俄羅斯和東歐等轉軌國家的政局
劇變之外，國有企業長期的低效率使國有制遭到廣泛懷疑。在國際學術界，著名
經濟學家M•弗裡德曼（M. Friedman）早在幾十年前就指斥過國有企業。世界
銀行的大量調查也證實了國有企業機制僵化、效率低下等弊端。M•博伊克（M.
Beucker）、A•施萊費爾（A. Shleifer）及R•維什尼（ R. Vishny）等人認為，
只有私有化才可以根本解決國有企業管理人員偷懶和腐敗問題，以及政府對國有
企業不負責任的幹預問題。A•施萊費爾闡述了私有制對於企業的市場存活性和
經營創新性的重要意義，並指出，國家以企業要實現社會目標為理由而固守國有
制是站不住腳的，一些社會目標需要政府本身而不是政府興辦國有企業來實現，
而另一些社會目標可以通過政府對私有企業的管制和引導來實現。
但中國的國有企業改革可以算作一個例外。中國國有企業改革時間之久是獨
一無二的，從1978年開始，30多年依然沒有完成，盡管自1984年以來一直被
當成整個經濟體制改革的中心環節。雖然90年代中期以來中國有不少國有企業
也涉及民營化方式的改革，但總體而言，至今國家沒有選擇明確的、有計劃的私
有化道路，而且私有化在1978年之後相當長的時間裡受到政府排斥。大部分轉
軌國家的國有企業在私有化之後經歷了嚴重的產出衰退過程，而中國的國有部門
經過一輪又一輪改革，居然延續到30多年之後的今天，其絕對產出水平不斷上
升，在非國有部門快速增長的情況下，國有部門產出目前在工業中仍然占有1/3
左右的比重。中國一些國有企業以新式做派和不斷上升的競争地位出現於國際市
場，使國際社會和國際學術界感到困惑甚至震驚。
本節希望以比較的視角對過去30多年中國國有企業改革的獨特道路進行解
剖和總結，使有興趣的讀者深刻認知國有企業改革的中國範式。本節還試圖檢讨
這種範式可能面臨的挑戰，並在此基礎上探讨改革道路的未來抉擇。
實用主義的改革路徑和中國範式的形成
一、激進的控制權改革
1977年，中國國有企業產出占全國工業總產值比重達八成左右，絕大部分
國有企業基本按照政府計劃所規定的品種和產量以及銷售對象、銷售價格組織生
產，企業核算利潤上繳國家，虧損由國家補貼。企業按國家指標招收職工，按國
家規定標準給職工支付在職工資、退休工資並提供住房和其他福利。不過，在
“文化大革命”結束之後的1977年和1978年，政府開始有限度地允許市場交易
和實行計件工資制度，以鼓勵企業按照市場信號增加生產，這為隨後啟動國有企
業改革起到了很好的鋪墊作用。
1978年底，在四川化工廠等6家國有企業的請求下，四川省政府同意對這6
家企業實行放權讓利試點，基本内容是在完成計劃任務的前提下，企業可以根據
市場需求自主生產，並留存部分利潤用於擴大生產和發放獎金。這6家企業的改
革舉措在很短時間内就產生了企業產出和職工收入“雙增加”這一立竿見影的效
果，從而引起其他企業效仿，進而得到上層肯定。1979年7月，國務院頒佈實
施《關於擴大國營工業企業經營管理自主權的若幹規定》，核心内容即沿襲了四
川試點舉措，使放權讓利政策迅速在全國範圍内推廣，並實質上維持了至少十幾
年。1984年，國務院頒佈《關於進一步擴大國營工業企業自主權的暫行規定》，
規定國有企業享有生產經營決策、產品銷售、物資採購、留用資金使用、資產處
置、機構設置、勞動人事管理、產品定價、工資獎金分配、聯合經營這10項自
主權，深化了放權讓利政策。1992年，國務院頒佈《全民所有制工業企業轉換
經營機制條例》，規定國有企業享有14項自主權，比1984年的政策增加了投資
權、聯營兼並權、進出口權、拒絕攤派權4項企業自主權。
四川6家企業放權讓利試點是中國國有企業改革的一個標志性事件。它不但
迅速開啟了國有企業大規模改革的大門，更重要的是，它一方面確立了中國國有
企業改革的最初路線圖，即進行控制權改革而不是所有權改革，另一方面還展示
了中國國有企業改革的基礎推動力和後續推動力。基礎推動力顯然來自基層，而
後續推動力則是來自於上層。基層的基礎推動力具有自發性，但不太規範，而上
層的後續推動力意味著以政治權威對改革舉措予以認可和推廣，並強調規範性。
國家統計局的資料表明，全國範圍内實行的放權讓利改革在增加產出方面有
顯著效果，主要工業品產量連年大幅度增長，企業的經濟效益和職工收入也不斷
提高。可以說，不觸及國家所有制的控制權改革在這段時間裡獲得了巨大成功。
了解當時的改革背景及改革目的，是理解當時控制權改革獲得成功的關鍵。
當時的改革背景是，經過10年“文化大革命”之後，我國工業品十分短缺，特
別是輕紡工業品極為短缺，解決短缺問題是國家經濟工作的頭等任務。在非國有
企業還沒有登上中國經濟舞台的情況下，當時國有企業改革的直接目的就是千方
百計促使企業盡快增加生產。是私有化還是放權讓利更能實現這個目的？即使不
考慮意識形態和認知局限，私有化也並非合適選擇。
私有化需要企業財產分配技術或產權交易技術，以及相應的資金和市場，當
時的中國在短期内根本無法提供這些條件。在當時的環境下，私有化還將導致巨
大的不確定性。私有化之後的企業是完全按照市場信號組織生產還是在某種程
度上接受政府計劃？如果出現虧損是由政府救助還是自行倒閉？企業將由誰擁
有以及如何產生管理層? 普通職工將面臨什麼樣的出路和得到什麼樣的待遇？在
私有制占主體和市場機制健全的英、法等國，這些問題可能顯得多餘或者不難
回答，但在轉軌初期的中國沒有人能夠對不確定性問題提供確切的答案。在轉
軌過程中，不確定性問題被M•德瓦治波特（M. Dewatripont）和G•羅蘭（ G.
Roland）等經濟學家認為是影響轉軌成敗的至關重要的因素。他們認為，企業私
有化和價格自由化的結果並不一定就是明白無誤和令人信服，不確定性的存在使
得激進私有化的可行性降低，而局部改革所產生的信息反饋有助於減少和消除不
確定性，從而增強人們的改革信心。中國的放權讓利正是基於這樣的考慮，試點
產生的符合預期的正面效果以及後來大規模推廣取得的成功，對於改革的持續性
有重要意義。
與私有化相比，放權讓利的不確定性要小得多。政府部門、管理層和職工
很容易計算放權讓利對於自身的意義：困擾政府的短缺問題將得到緩解，管理層
的權力和利益將增加，職工雖然付出更多勞動但提高收入的夢想將得以實現。盡
管沒有觸及所有制，當時情況下放權讓利的革命性意義是毫無疑問的。美國經濟
學家埃岡•伯格和威廉•達菲在《比較經濟體制：從決策角度進行比較》中創
立了DIM分析框架，即從決策（decision）、信息（information）、激勵（motive）
三個角度來考察一種經濟體制。以DIM框架來分析，不難發現放權讓利帶來的
體制變革。放權讓利首先讓國有企業在一定程度上擁有了之前被政府牢牢控制的
生產決策權，初步打破了計劃體制的束縛，實現了決策權從政府向企業的逐漸轉
移。在此基礎上，國有企業可以直接對市場信息做出反應，價格信號開始具有重
要性，市場機制被引入。而且，在嚴重的商品短缺背景下，企業幾乎不需要花費
力氣去研究市場和開拓市場，因為信息成本非常低。放權讓利使國有企業開始享
受到根據市場信號決策而帶來的經濟利益，企業留利和職工收入相應增加，從而
使得初始改革舉措具有正向反饋作用，刺激企業提出進一步放權讓利的要求。
不過，放權讓利改革在實際中出現了邊際效用遞減現象。放權讓利本質上
是政府與國有企業之間訂立了某種合約。O•哈特（O. Hart）和J•摩爾（J.
Moore）發現合約具有不完備性，因而所有權具有根本性意義。用合約方式來改
革國有企業，必然會使政府和企業之間重新談判，由此導致的扯皮摩擦使“政企
不分”問題無法借助合約本身解決。重新談判首先出現在企業留利方面的分歧。
最初的放權讓利政策並沒有也不可能規定嚴格統一的留利辦法，兩三年之後，政
府發現雖然企業利潤不斷增加，但國家財政收入從1979年到1982年一直徘徊不
前，相反企業留利和職工收入卻不但攀升，因此政府要與企業就利益分配進行重
新談判。當時的背景是，我國尚未實行企業所得稅制度，國家財政收入在很大程
度上依靠國有企業上繳利潤。1981年，政府開始考慮全面改革國有企業的利潤
分配制度，國務院於當年10月頒發了《關於實行工業生產經濟責任制若幹問題
的暫行規定》。這裡的經濟責任制其實就是企業上繳利潤的責任制，規定通過利
潤包幹和分成等辦法以保證國有企業的利潤上繳數額。但實行經濟責任制之後不
久，普遍出現了“鞭打快牛”現象，企業的生產積極性受到傷害，因此國務院
在1983年4月決定停止實行這個規定，同時頒佈《關於國營企業利改稅試行
辦法》，規定實施所得稅制度和利潤調節稅制度。
利改稅仍然沒有擺脫經濟責任制的類似困境。1986年12月，國務院頒佈
《關於深化企業改革增強企業活力的若幹規定》，決定廢止利改稅試行辦法，全
面推行企業承包經營制度，並對規模較小的企業實行租賃經營制度。承包制的核
心仍然是規定國有企業利潤上繳辦法，基本做法是包死基數、確保上繳、超收多
留、歉收自補，同時相應地強化了企業自主權。租賃制在放權方面比承包制更加
激進，而且租賃者並不需要向國家上繳新產生的經濟剩餘。承包制和租賃制屬於
激進的控制權改革，只要企業能夠按約定數額上繳經濟收益，國家可以在很大程
度上將控制權讓渡給企業，盡管這些控制權經常受到政府部門和政府官員的截
留，或者受制於當時的社會環境而不能全部落到企業手中。不過，承包制和租
賃制雖然扭轉了國家財政收入滑坡的局面，但實際上無法“包虧”，並且助長了
國有企業重當期生產、輕長期投入的短期行為。隨著1993年國家財政和稅收體
制改革，國有企業按33%的稅率上繳所得稅而不再上繳稅後利潤，承包制全面
終止。
承包制和租賃制與初期的放權讓利一樣，首先也是來自於基層政府和企業
的自發行動，後來得到了上層的認可和推廣。承包制的典型企業—首都鋼鐵公
司，早在1982年就試行了承包制。對國有企業全面實行承包制和租賃制影響最
大的要數鄉鎮企業。中國的鄉鎮企業於80年代迅速崛起，其咄咄逼人的發展勢
頭使國有企業相形見绌。鄉鎮企業名義上是集體所有制，但廣泛實行承包制和租
賃制。這自然對國有企業有巨大的示範作用，國有企業紛紛要求效仿，從而促使
政府選擇這種制度。承包制和租賃制又一次展現了來自於基層的基礎推動力對國
有企業改革的重要性。同時，中國新生的非國有企業快速崛起及其帶來的競争和
示範效應，對於國有企業改革也有不可估量的作用。
承包制和租賃制在形式上仍然屬於控制權改革的範疇，但實質上開始觸及
所有權的一個核心内容—剩餘索取權方面的改革。1979年，國家在全國範圍
推行放權讓利改革時，並沒有預料到國有企業經濟剩餘如何進行動態分配將會成
為一個問題，也許政府那時的註意力過分集中在如何提高國有企業生產積極性方
面。但作為所有者，國家無法接受經濟剩餘的分配過多流向企業内部人而國家財
政收入停滞不前的事實。從經濟學的角度來看，所有者獲得經濟剩餘是一個合理
的訴求。H•德姆塞茨（H. Demsetz）認為，剩餘索取權是所有權的題中應有之
義。但在實際中，國家強化自己作為所有者的剩餘索取權與提高企業生產積極性
之間似乎存在著無法調和的矛盾，國家從20世紀80年代初到90年代初花了10
年時間尋求各種不同的解決方案而無法解決，這凸顯了國家刻意回避正式的所有
權改革而固守控制權改革帶來的困局。國家在與企業内部人進行剩餘索取權方面
的不斷重新談判中，並沒有占到任何便宜，内部人的談判地位反而不斷上升，終
於迫使國家在1993年決定對國有企業徵收33%的所得稅，而不再索取任何稅後
利潤。内部人在剩餘索取權争奪中不斷獲得優勢，一方面維持了國有企業激勵機
制的有效性，另一方面也意味著在控制權改革的外衣下，發生著靜悄悄的關於所
有權產生剩餘收益的重新安排。我們把這種情況稱為非正式的所有權改革，從中
可以窺見隐含的民營化。顯然，這種長時間、非正式的所有權改革在其他轉軌國
家不曾有過，在英、法等發達國家更不曾有過。
承包制和租賃制一方面在控制權改革方面比前期的放權讓利走得更遠，使企
業控制權從政府進一步向管理層轉移，另一方面也有限推進了國有企業經營者的
市場選聘機制及風險分擔機制，政府開始在市場上尋找企業家。同時，承包者和
租賃者有限獲得了對中層管理人員的任免權和對普通職工的解雇權，對國有企業
傳統的幹部制度和用工制度形成沖擊，盡管這些權力在實際當中並不易得到真正
的貫徹落實。中國國有企業以管理層為核心的内部人對剩餘索取權的不斷蠶食，
以及對控制權的不斷獲取，將誘使他們將控制權改革自發地引向正式的所有權
改革。
在承包制和租賃制之後，激進的控制權改革仍然在繼續，並於1992年達到
頂峰。1992年，國務院頒佈了《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》。該條
例指出，轉換經營機制的關鍵是要正確處理國家和企業之間的關系，堅決貫徹政
企分開、兩權分離的原則，在堅持全民所有的前提下，把經營權真正交給企業。
條例規定由國務院代表國家行使企業財產的所有權，而企業經營權是指企業對國
家授予其經營管理的財產享有占有、使用和依法處分的權利。條例詳盡列舉了國
有企業應該享有14項權利，並規定國有企業可以通過合並、分立、解散等方式
進行組織結構調整。顯然，其中有些權利已超出代理人應有的權利範圍。
當然，所謂激進的控制權改革，並不意味著所有的放權行為都能得到真正落
實。事實上，在至今為止的國有企業改革的全部過程中，一直存在著一個難以辨
清的矛盾，即企業從來沒有停止抱怨政府放權不夠，而政府卻常認為企業已經失
去控制。經濟學界在90年代初中期就開始警惕中國國有企業“内部人控制”的
問題。青木昌彥就認為，盡管那時中國政府仍然保留著任免國有企業領導人的牢
固控制權，但内部人控制的趨勢已經為人所知，他由此提出了“對内部人控制的
控制”這個命題。但同一時期，卻不斷出現要求加快落實14項自主權的呼籲，
說明國有企業管理層權利不足的問題依然存在。在實際當中，政府放權過度和企
業權利不足完全有可能同時存在，並貫穿於激進控制權改革的全部過程。激進的
控制權改革可能使得絕大部分正式權利，例如國家規定的10項權利和14項權
利，從政府轉移到管理層，使政府的正式控制逐漸減弱。但政府可能會尋求增加
對國有企業的非正式控制，即利用自己對國有企業高層管理人員的選擇權和對他
們政治前途的決定權，利用自己對關鍵資源的掌控和自己強大的政治影響力，實
施對國有企業的非正式幹預。但總體而言，激進的控制權改革有力地促進了國有
企業控制權從政府向企業管理層的轉移。
二、漸進的所有權改革
盡管國家刻意回避所有權改革，但它還是不以人的意志為轉移地發生了。首
先是非正式的所有權改革—剩餘索取權不斷向内部人傾斜。正式所有權改革
的嘗試也由激進的控制權改革自發產生。在20世紀80年代中期，一些小型商
業服務業國有企業就開始嘗試所有權“降格”，即將國有制轉為集體所有制，將
少數國有制和集體所有制企業轉為私營企業。商業部統計數據表明，1984年底
全國放開的全民所有制小型商業企業達到55 892個，占全部國有小型商業企
業的55.2%，其中改為國家所有、集體經營的近44 300個，轉為集體所有制的
（將國有資產有償轉讓給集體，分期付款）有5 500多個，租賃給個人經營的為
5 800多個。根據有關資料，江蘇省常州市在1984年對全市20%的國有工業企
業、80%的國有商業企業、97%的國有飲食服務業企業、100%的國有煤球店採
取集體所有制的管理辦法。有些轉為集體所有制的企業，事實上由職工出資購買
並將所有權以股權方式量化給職工，比較接近私人所有制。除了所有制“降格”
以外，少量國有企業當時也採取了股份制形式進行正式的所有權改革，1984年
北京天橋商場改建為股份制企業就是一個典型，股份制改造之後的天橋商場國
家股占50.0%，銀行股占25.9%，企業股占19.7%，職工股占4.4%。同年上海飛
樂電聲總廠的股份制改造還一開風氣，向社會公開發行股票。
中國經濟學界從80年代中期開始，在反思多年國有企業改革曲折經歷的基
礎上，也呼籲試驗正式的所有權改革。從最初的放權讓利，到後來的經濟責任制
和承包制、租賃制，中國國有企業改革遵循實用主義改革思維，直接目的是要解
決當時迫在眉睫的實際經濟問題，但正式的所有權改革被刻意回避。不過這樣的
改革總是以引發新問題而需要新一輪改革來應對，從而陷入“按下葫蘆又起瓢”
的怪圈。中國經濟學界開始讨論如何突破這個怪圈，從而引發了國有企業所有權
改革可能性的探讨。經濟學家董輔?在1987年就指出，國有企業作為相對獨立
的商品生產者那樣自主經營，還遠遠沒有達到，最根本的原因就是國家所有制。
他提出，一些國營小企業可以改為私營企業或集體企業，一些中型國營企業可以
改為集體所有制企業，更多的中型和大型國營企業可以試行股份制。
隨著基層所有權改革的嘗試和經濟學界對所有權改革的呼籲，80年代中期
以後，國家似乎意識到正式的所有權改革難以避免，但仍然傾向於將所有權改革
局限在一定範圍之内，私有化受到比較嚴格的防範，至少大中型企業的私有化屬
於禁區。即使是股份制這樣一種財產組織形式，也充滿争議並長時間受到限制。
1986年底，國務院頒佈的《關於深化企業改革增強企業活力的若幹規定》提出，
各地可以選擇少數有條件的全民所有制大中型企業進行股份制試點，但同時又強
調，企業之間互相投資或聯合投資建立新企業可以採取股份制這一新的組織形
式。1987年黨的十三大指出，改革中出現的股份制形式，是社會主義企業財產
的一種組織形式，可以繼續試行。直到1992年鄧小平南方談話肯定了股份制，
國有企業股份制改造才獲得突破，證券交易市場也得以快速發展。
1992年黨的十四大確立了中國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經
濟。此時，國家也開始考慮國有企業改革的目標模式問題，以擺脫國有企業改革
的實用主義路線。顯然，實踐的發展和經濟學界的研究成果已使國有企業改革不
再可能完全局限於控制權改革的範圍之内。1993年十四屆三中全會提出，國有
企業改革的方向是建立產權明晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制
度。雖然現代企業制度包含產權明晰的内容，但正式的所有權改革並沒有被明確
提及。多數人將現代企業制度理解為現代公司制度，這催生了同年12月中華人
民共和國第一部《公司法》。1994年，國務院決定選擇100家大中型國有企業進
行現代企業制度試點，地方政府也選擇了一些企業進行試點，全國試點企業約
2 000家。但多年之後發現，現代企業制度試點並沒有像預期的那樣使國有企業
的經營機制實現根本轉換，更沒有出現所有權結構的顯著變化。
現代企業制度的提出，是國家將國有企業改革從實用主義路線轉向目標主義
路線的最初行動。目標主義也可稱為戰略主義。可惜的是，目標本身的含糊和戰
略本身的晦澀使後來的改革行動仍然在實用主義的軌道上滑行，此後幾年的改革
行動更多地集中在對國有企業進行財務重組和資產重組，而不是大規模的所有權
改革。1994年之後，現代企業制度試點逐步失去了熱情，針對當時國有企業負
債率過高、經濟效益下降的實際問題，國家把推進國有企業重組作為工作重心，
當時的主要工作計劃是“優化資本結構”，即通過各種渠道補充國家資本金和減
輕債務，包括將一部分國有銀行債務轉為資本金，同時採取優惠措施鼓勵困難國
有企業關閉破產、鼓勵優勢國有企業兼並接管困難國有企業並發展企業集團。
不過，90年代中期以來國有企業不能自拔的財務困局卻有力地推動了所有
權改革。進入90年代以後，國有企業虧損面明顯上升，相當一部分國有企業處
於多年虧損或微利的狀態。1993年之後，國家下決心硬化國有企業的預算約束，
國家不再對國有企業的虧損進行補貼，對於連年虧損或資不抵債的中小國有企
業，政府並不在意是否繼續保持國有所有制。1993年，山東省諸城市大量出售
中小國有企業，其起因主要就是這些企業處於連年虧損和資不抵債狀態，已經成
為政府的重大包袱。諸城國有中小企業的所有權改革方式主要是面向内部人的民
營化，即主要出售給職工和管理層，前者稱為股份合作制，後者稱為管理層收
購。這種將國有企業改造為非國有企業或者包含非國有股的股份制企業的做法，
在實際工作中稱為改制。對這些企業改制，實際上是政府卸包袱，所以被稱為
“放活”或“放小”，因為其對象主要是規模較小的國有企業。諸城的做法盡管
引起了争議，但改革取得良好效果。事實勝於争論，將國有小型企業出售給内部
人，也即實行股份合作制，很快得到了各方面的認可，並在1997年黨的十五大
報告中得到謹慎肯定。
諸城民營化指向的所有權改革與1978年四川6家企業放權讓利試點一樣具
有標志性意義，盡管在諸城之前已有類似改革出現。諸城的改革一方面改變了中
國國有企業改革的路線圖，試圖將激進的控制權改革轉向正式的所有權改革，另
一方面，它同樣展現了所有權改革的基礎推動力和後續推動力，基礎推動力仍然
來自基層，而後續推動力仍然來自於上層。基層的基礎推動力有時候來自基層政
府，因為他們可以通過改革卸除包袱，有時候也來自企業本身，更確切地說來自
企業内部人，因為他們可以通過改革獲得股份。更多情況下，這種力量同時來自
於基礎政府和企業内部人。諸城的所有權改革方式很快就在全國許多地方的小型
國有企業中得到效仿。出於同樣原因，90年代中期，江蘇的鄉鎮企業普遍實行
了主要面向内部人的民營化，使得鄉鎮企業的所有權改革像當年控制權改革那樣
再次對國有企業產生了強大的示範效應。90年代後半期，國有企業財務困境急
劇加深，小型國有企業民營化進程順理成章地明顯加快，並逐漸向中型國有企業
蔓延。相應地，外部投資者也獲得了越來越多的購買國有企業或國有股的機會，
面向外部人的民營化也堂而皇之地登上歷史舞台。
1993年的財稅體制改革對於國有企業所有權改革也產生了重要影響。這次
改革規定全面實行增值稅和企業所得稅制度，所得稅率一般為33%，國有企業和
民營企業一樣只要按照同樣的稅率納稅即可，不必再上繳稅後利潤，國家對國有
企業的虧損也不再實行財政補貼。一方面，這樣的改革在很大程度上硬化了國有
企業的預算約束，使一些虧損或處於盈虧邊緣的國有企業得以關閉或出售。另一
方面，從此時開始，中國的國有企業開始變成所有者得不到資本回報的企業，這
使所有權的意義大打折扣，除了少數關系國家安全和國民經濟命脈的行業以外，
國有企業在增加財政收入、提供就業機會、實現產業發展等方面並不比等量資本
的民營企業貢獻得更多，國家不必白白搭上昂貴的國家所有權。國家所有權意義
的減少，促進了所有權改革的現實進程，也促進了1997年黨的十五大以來，國
有經濟佈局調整、國有資本有進有退、非公有制企業與國有企業平等競争等思維
的形成。不過，國有企業停止上繳稅後利潤，卻嚴重地損害了社會公平性。國有
企業只繳稅不繳利，減少了國家理論上的財政收入，擠壓了公共開支。國有企業
不再上繳利潤，還擡高了稅率，使所得稅從原議的25%提高到33%，其本意是
以8%的稅率來替代國有企業利潤，但這對民營企業極不公平。
在客觀情況面前，國家終於開始正視民營化指向的所有權改革的現實。1997
年黨的十五大和1999年召開的十五屆四中全會對於正式的所有權改革具有重要
意義。十五大提出要從戰略上調整國有經濟佈局，抓好大的，放活小的，並闡述
了國有經濟比重降低不影響社會主義性質。大會還對實際上屬於民營化改革的股
份合作制做了適度肯定。十五大有力促進了思想解放，促進了所有權改革。對
21個省、自治區、直轄市的統計顯示，到1998年8月，獨立核算國有中小企業
改制數量達到47 631家，占應改制企業的64%，其中江西省國有小企業改制面
達到87%，安徽省國有小企業改制面達到93%。在這47 631家改制企業中，採
取股份合作制形式的有10 769家，占22.6%；採取整體出售形式的有3 893家，
占8.2%；採取租賃形式的有3 470家，占7.3%；採取承包形式的有2 197家，
占7.3%；採取股份制形式的有2 928家，占6.2%；採取兼並形式的有2 098家，
占4.4%；採取破產形式的有1 340家，占2.8%；其他形式如合資嫁接等形式的
有20 931家，占43.9%。1999年黨的十五屆四中全會進一步提出了國有經濟有
進有退的命題，提出要大力發展股份制，並將放活的範圍首次從小型擴大到中型
國有企業。會議首次提出國有大中型企業可以改為股份制企業，要發展混合所有
制經濟。此後，民營化方向的所有權改革不斷從小型企業向中型企業蔓延，大型
企業也嘗試改制成國有控股的混合所有制企業，包括向民營企業和外資企業出售
一部分存量國有股權。
如果說十四屆三中全會試圖從實用主義轉向戰略主義的話，那麼完全可以說
十五大和十五屆四中全會強化了戰略主義思維。2003年黨的十六屆三中全會進
一步深化了戰略主義思維，提出了國有企業要與其他所有制企業平等競争、優勝
劣汰，要大力發展混合所有制經濟，實現投資主體的多元化，使股份制成為公有
制的主要實行形式。戰略主義的思維對於減少所有權改革的阻力、加快所有權改
革的進程，具有重要意義。
當然，1997年以來國有企業空前的財務困局對所有權改革的促進作用絲毫
不亞於戰略主義思維。1997年底，國家決定用三年左右時間實行國有企業改革
攻堅，以實現國有企業扭虧脫困。在這三年當中，國家對國有企業進行了大規模
的重組，具體方式包括剝離不良債務、淘汰落後生產力、分流冗員、實行關閉破
產等等，同時對許多中小企業甚至大型國有企業實行所有權改革，改制面急劇擴
大。進入21世紀以後，所有權改革步伐進一步加快，並且在2003年左右形成高
潮，多數小型企業被出售，許多中型企業和一些大型企業通過改制成為混合所有
制的股份公司。在輕紡工業領域，大多數國有企業在那幾年裡完成了完全民營化
或部分民營化。規模較大的國有企業，特別是重化工業領域的大型國有企業，則
普遍實行了迂回的部分民營化，即實行分拆方式改制、合資或者上市，母公司仍
然維持國有全資，部分資產被分拆成子公司甚至孫公司進行改制或上市。經過筆
者大規模的調查表明，在改制的企業中，股權多元化和混合所有制的格局已經形
成，盡管規模較大的企業仍然保持國有控股地位。如今，所謂的國有企業除了一
些重要的大型、特大型是國有全資企業之外，其他都已成為國有控股的混合所有
制企業。再加上國有參股企業，混合所有制企業在中國已具有相當重要的地位，
成為漸進所有權改革帶來的一道獨特的風景。
不過，實用主義思維並沒有真正被戰略主義思維取代，甚至在2003年之後
再次占了上風。2003年之後，我國進入重化工業化時代。重化工業領域中仍然
保留了許多規模較大的國有企業，不期而至的重化工業化高潮給國有部門帶來了
多年未有的發展勢頭，多數國有企業規模不斷擴大、利潤連年增加，所有權改革
的壓力驟然消除。對於規模較大的國有企業而言，來自於基層的所有權改革基礎
推動力也並不是那麼強勁。同時，2003年之後從中央到地方均設立了出資人機
構—國有資產監督管理委員會，該委員會對所有權改革進行了規範，也使許多
企業打消了所有權改革念頭，從而使2003年之後改制進程逐步放緩。
90年代末以來的所有權改革還催生了職工身份制度改革，使改制從單純的
所有權改革轉向了所有權改革和職工身份制度改革的有機結合，從而形成了產權
置換與職工身份置換相結合的雙重置換模式。身份置換一般要支付經濟補償金。
經濟補償金的出現，使得所有權改革產生了巨大成本。成本支付問題成為影響中
國國有企業所有權改革的一個重要因素。
雙重置換模式的確立，使得中國國有企業改制包括如下兩方面的内容。第
一，在國有全資企業中引入非國有資本，包括出售存量國有產權和新增非國有資
本，使國有全資企業變為含有非國有股的股份制企業或不含有任何國有股的非國
有企業。國有控股企業也可以進一步以上述方式實行二次改制或三次改制，以實
現國有股比重的繼續降低乃至全部退出。第二，盡可能地改變職工的身份，將他
們長期以來在本企業終身就業、養老的身份，改為合約化就業、納入社會保障體
系的身份。
至此，中國國有企業改革的30年道路清晰地呈現在我們面前。從1978年開
始，國家嘗試釋放對國有企業經營權的控制，隨即演變為激進的控制權改革。國
家在很長時期刻意回避所有權改革，但對控制權的釋放客觀上引發了對所有權逐
步地被動釋放。控制權釋放不但導致了内部人的強勢地位，獲得了越來越多的剩
餘索取權，也誘發了他們對所有權方面的要求。在非國有企業不斷發展壯大的情
況下，大批國有企業逐漸陷入財務困境，也給地方政府帶來了所有權改革的壓力。
這些因素形成了所有權改革的基礎推動力。鄉鎮企業所有權改革的示範，私有企
業的硬預算約束及它們與政府之間的清晰邊界，私人所有者展現出盤活國有資產
的能力，都促使了政府以開放的心態對待所有權改革，促進了所有權改革的戰略
主義思維的形成。
定義中國範式
顯然，中國國有企業改革有著非常獨特的軌迹和舉措。不過，如何概括和分
析這種獨特性並不是一件容易的事情，甚至存在巨大分歧。J•C•拉莫（J. C.
Ramo）在其傳播甚廣的《北京共識》一文中，就稱中國的改革颠覆了私有化等
經典改革方式。但國際著名經濟學家S•優素福（S. Yusuf）、K•納佈西馬（K.
Nabeshima）、D•珀金斯（D. Perkins）等人卻認為，20世紀90年代末以來中國
小型國有企業出現了大量的私有化。我們認為，中國國有企業改革的獨特性，遠
比是否實行了私有化要豐富。中國經過長達30年的探索和實踐，形成了國有企
業改革的獨特範式。基於對改革經歷的總結和剖析，我們從如下幾個方面定義國
有企業改革的中國範式。
首先，改革長期遵循實用主義思維，並且在很長時間裡刻意回避所有權改革
和激進推行控制權改革。放權讓利的最初成就使很多人相信，中國人有著傑出的
智慧可以以激進的控制權改革來替代所有權改革。中國國有企業改革經歷了早期
放權讓利、經濟責任制、承包制和租賃制、建立現代企業制度等幾個階段之後，
才進入到大規模的、得到官方認可和指導的所有權改革階段，盡管這種所有權改
革與其他轉軌國家明確的、有計劃的私有化有著巨大區別。改革路徑的階段性與
實用主義改革思維有直接關系，長時期裡，中國國有企業改革以解決當時迫在眉
睫的實際問題為出發點，而並不是要建立某種最終目標模式。實用主義思維使得
每個階段的改革都顯得有成效，因為它能對症下藥地解決當時火燒眉毛的實際問
題，特別是早期放權讓利促進了國有企業產出和職工收入的增加。在中國，產出
增加和收入上升在很大程度上等同於“發展”，也就是說，改革一定要促進發展，
否則改革沒有意義。很難想象，俄羅斯和東歐國家那種導致產出劇降、收入銳減
的改革能夠在中國得到推行。不過，實用主義的另一個名字是機會主義，它過於
局限於當前困局而顧不上根除國有企業的深層弊病，因而每一階段的改革都帶來
後遺症，需要新一輪改革來應付，使改革陷入疲於應付的境地。實用主義思維和
對所有權改革的刻意回避互為因果，實用主義思維有助於回避所有權改革，而對
所有權改革的回避強化了實用主義思維。即使1997年黨的十五大加強了戰略主
義思維，但2003年之後國有部門的快速複蘇又使機會主義思維擡頭。
其次，長時間的激進控制權改革自發地走向長時間的漸進所有權改革，使所
有權改革形成嚴重的路徑依賴特性，導致國有企業從内部人控制轉為大規模的内
部人持股。最初的放權讓利導致了一步比一步更加激進的控制權改革，以管理層
為核心的内部人不但獲得越來越多的控制權，也獲得了越來越多的剩餘索取權，
從而產生了隐含民營化成分的非正式所有權改革。在這個過程中，内部人還強化
了改革以來積累的淨資產的所有權要求，信息不對稱和談判優勢地位有助於内部
人實現這種要求。特別是那些原先規模很小、國家幾乎沒有註入資本金、主要依
靠管理層努力而發展起來的國有企業，管理層要求收購的動力會更強，政府似乎
也比較理解和順應這種要求。控制權改革導致的企業短期行為和產品市場過度競
争，將大批國有企業，特別是數量衆多的小型國有企業，帶入財務困境，給政府
施加了對小型國有企業進行所有權改革的壓力。總之，激進的控制權改革隨著時
間推移已經積累了足夠的所有權改革的基礎推動力。漸進所有權改革是在激進控
制權改革賦予内部人的強勢地位的基礎上進行的，使得所有權改革具有強烈的路
徑依賴性。在所有權改革中，特別是小型國有企業的所有權改革中，内部人的優
勢地位甚至主導地位導致了大規模的内部人持股。當然，這種情況在規模較大的
企業中輕微一些。雖然匈牙利和波蘭、俄羅斯等國家也有過將國有企業出售給内
部人的做法，但中國國有企業所有權改革中的内部人主導更加強烈和持久。内部
人主導的所有權改革在中國一直存在巨大争議，許多人認為管理層收購和職工持
股有悖於公平性，操作過程也缺乏透明度，腐敗行為和侵吞國有資產的情況在實
際當中也時有發生。不過，在路徑依賴的大環境中，許多管理層收購產生了良好
效果，經營機制實現了根本轉換，企業不斷發展壯大。因此，在這種大環境中，
管理層收購未必合理，但也未必不合適。
再次，所有權改革具有漸進性，並且與企業重組交互進行。漸進性體現在如
下幾個方面：第一，所有權改革從最基層和最小的國有企業依次向更高層和更大
的企業推進。第二，民營化從面向内部人逐漸面向外部投資者。第三，許多企業
的所有權改革並不是一次性整體出售，而是通過股權多元化來降低國有股比例，
形成混合所有制格局，以及通過第二次、第三次改制不斷降低國有股比重，一些
企業完全實行了非國有化，但相當多的企業至今仍然保持了國有控股。第四，一
些規模較大、地位較重要的國有企業仍然維持國有全資或國有控股，但它們通過
分拆改制、合資和上市方式實行迂回的部分民營化，並可將母公司資產不斷裝入
子公司的方式加深民營化程度。第五，大部分改制企業的混合所有制和股權多元
化狀態能保持相當長時間，但股權結構具有動態性。與其他轉軌國家和英法等國
家實行所有權改革之後出現的混合所有制相比，中國混合所有制企業更加普遍。
更重要的是，政府並沒有明確的逐漸減少國有股、不斷向民間釋出國有股的計
劃。相反，長時間保持混合所有的狀態是政府的一項明確戰略。當然，混合所有
制提供了一個相對開放的股權結構，總的趨勢是國有股比例逐步下降。中國國有
企業的所有權改革與重組往往是交互進行的。本文所謂的重組，是指不改變所有
權性質，主要為減輕企業負擔或提供救助以及幫助企業退出市場的措施，包括增
資減債、分流職工、剝離半社會職能、剝離不良債務、關閉破產和兼並、財政貼
息鼓勵技術改革等等。所有權改革與企業重組交互進行，在1993年之後的10年
裡體現得淋漓盡致。
借助非國有企業崛起帶來的競争效應和示範效應促進國有企業改革，同時充
分利用非國有企業崛起給國有企業所有權改革和重組提供的緩沖作用，也是中國
範式的重要内容之一。我們不能肯定發展非國有企業，然後借助非國有企業帶來
的競争效應和示範效應推動國有企業改革，是國家有意設計的一項戰略，但客觀
上，非國有企業的崛起對國有企業提供了示範，使國有企業自身和政府逐漸認識
到：原來企業的控制權和所有權可以這樣安排！特別是鄉鎮企業在20世紀80年
代的承包制和租賃制，以及90年代的改制出售，對國有企業的控制權改革和所
有權改革都產生了直接的示範效應。非國有企業的崛起也將國有企業逼到日益激
烈的競争環境和買方市場，使很多國有企業逐漸陷入財務困境，對政府和國有企
業自身都形成了巨大的改革壓力。這是其他轉軌國家和英法等成熟市場經濟國家
的國有企業改革過程中都不曾有過的因素。非國有企業的崛起給國有企業的所有
權改革和重組也提供了強大的緩沖作用。從1998年~2003年這5年裡，國有企
業進行大規模的重組和所有權改革，官方資料表明，多達3090萬國有企業職工
下崗。許多下崗職工被非國有部門吸納，極大地減輕了社會震蕩。根據中國工商
聯副主席任文燕透露的數據，2004年之前的10年，我國平均每年新增就業人員
和下崗職工再就業人員1000多萬，這些人員幾乎全部被民營企業吸納。非國有
企業發展產生的稅收也在一定程度上彌補了國有企業重組帶來的財政損失。這是
俄羅斯和東歐國家沒有的。
我們還可以從改革成本的角度定義中國範式。激進的控制權改革和漸進的所
有權改革導致了巨大的企業改革成本。中國國有企業改革成本包括兩個方面：一
是重組成本，即減輕企業包袱和債務負擔的成本；二是民營化成本，即實行民
營化必須要由國家支付的費用，盡管這兩類成本有時難以準確區分。從1994年
實行優化資本結構開始，國家就不斷為國有企業支付重組成本，根據有關資料，1996年國家用於沖銷銀行呆壞賬準備金的規模為200億元，1997年達到300億
元；1997年實行政策性破產關閉的國有企業為675家、被兼並的1 022家、實現
減員增效的789家，國家支付費用數百億。從1998年到2000年三年扭虧脫困期
間，國家共核銷國有銀行呆壞賬準備金1 261億元，實施債轉股4 050億元，剝
離國有銀行主要由國有企業呆壞賬造成的不良資產13 000億元，並由國家出資
按原值收購，採取優先上市政策使307家國有企業在境内籌資2 723億元人民
幣，22家國有企業境外籌資267億美元，支付了至少數百億的資金實現下崗分
流職工2 100萬人。這些都屬於重組成本。民營化成本主要是民營化過程中的職
工安置費用，包括轉換身份的經濟補償金、社保並軌費用和一些附加費用等。民
營化涉及的職工人數衆多，所以這是一筆很大的費用。盡管其他轉軌和非轉軌國
家在對國有企業實行私有化時，也會發生一些成本，但中國的成本構成遠比其他
國家複雜，而且中國國有企業改革時間拖延之長極大地增加了成本。國家是否有
能力並願意支付成本，是否深切意識到拖延時間將導致更高成本，將對所有權改
革的進程產生重大影響。
對中國範式的一些分析
從上面五個方面定義中國範式，基本上能夠概括中國國有企業改革的獨特
性。接下來的問題是：第一，為什麼會出現這種範式？第二，如何評價這種範
式？第三，這種範式是否不可逆轉以及將如何演變？
首先，讓我們來研究為什麼會出現這種範式。我們已經指出，中國啟動國有
企業改革的直接目的是提高企業的生產積極性以解決當時的商品短缺問題，從而
奠定了實用主義的改革思維，所以早期的放權讓利顯然是合理選擇。不過，控制
權改革為何延續這麼長時間？而所有權改革為何又如此漸進和搖擺？要知道，中
國經濟學界在20世紀80年代中後期就開始提出所有權改革，基層企業當時也
出現了一些自發的民營化指向的所有權改革，而那時蘇聯和東歐國家國有企業的
實質性改革尚未起步。一個合理的解釋是：意識形態制約、實用主義思維的固定
化，以及對不確定性和風險的過分謹慎，是促使中國範式形成的最重要因素。由
於存在意識形態制約，因而不斷解放思想對於中國國有企業改革和其他方面的改
革特別重要。實用主義思維在中國有著深厚的文化傳統，鄧小平本人正是一個典
型的務實者，“發展就是硬道理”和“不管黑貓白貓，抓住老鼠就是好貓”是他
的名言。實用主義思維有很大優點，但其在改革初期的顯著效果反而起到了負面
作用，使這種思維固定化了。我們已經指出，實用主義其實就是機會主義，它意
味著一種得過且過的政策導向。對不確定性和風險的過分謹慎，貫穿著中國經濟
轉軌的全部進程。中國是一個欠發達國家，需要的是確定能夠促進發展、消除貧
窮的改革。私有化能夠確切地、立竿見影地促進企業發展嗎？答案並不總是肯定
的。實際情況可能令人尴尬，俄羅斯和東歐國家在激進的私有化改革之後，無不
經歷了長達數年的轉軌衰退，GDP只有改革前的30%~50%。這些國家的企業產
出下降顯然不能用需求不足來解釋，實際上，正如J•科爾瑙伊（J. Kornai）所
言，短缺是這些國家的共同特點。M•德瓦治波特和G•羅蘭等人認為，激進的
企業私有化和價格自由化到底會產生什麼樣的直接效果，答案的確存在不確定
性，這種方式的改革並不一定導致產出上升，也有可能導致產出下降。J•薩克
斯（J. Sachs）、C•津尼斯（C. Zinnes）及Y•艾萊特（Y. Eilat）通過對20多
個國家的實證研究得出結論，認為在對國有企業進行改革時，除了所有權轉移之
外，還應該有基本的市場競争制度、市場規制體系以及公司治理框架，這些是決
定私有化能否促進企業效率和競争力持續改善、促進宏觀經濟發展的至關重要的
因素。與俄羅斯和東歐國家相反，中國更喜歡在推出某項改革舉措之前問一問：
這項改革確實能夠達到調動積極性、促進發展的預期目的嗎？什麼樣的改革舉措
最能增加確定性、減少不確定性？在改革初期，不管是農村家庭承包制，還是城
市企業的放權讓利和承包租賃，這個問題實際上存在現成答案，答案就是儲存在
農民自己、企業自己和政府官員頭腦中的記憶，因為“文化大革命”之前曾經有
過這些政策，實踐經歷告訴他們，這些政策的確會提高產出、促進發展。初期的
改革再簡單不過了，如果借用“四人幫”的語言，與其稱為“改革”，還不如稱
為“倒退和複辟”，即退回到1950年和1960年曾經實行過而又有效的政策。中
國在20世紀80年代中期出現過一些民營化指向的所有權改革，但主要集中在商
業服務業領域而不是制造業領域，除了商業服務業存在大量微型企業這個原因之
外，還有一個重要原因就是商業服務業領域在50年代曾存在過大量私有制企業。
這恰恰說明，此時中國改革方案的選擇是由記憶而不是理論、由經驗知識而不是
書本知識指引的。“倒退和複辟”產生的立竿見影的效果又產生了所謂的“動力
效應”，使繼發的類似改革能夠擴展和延續。但是，走過初期階段以後，人們無
法從歷史記憶中找到確定的改革措施，而需要從國際經驗和理論探讨等方面得到
啟示，這時，除了意識形態争議以外，不確定性和風險成為重要的制約因素。中
國在1988年曾經嘗試過激進的市場化改革，當時選擇的突破口是價格改革，但
結果卻導致了出乎預料的嚴重通貨膨脹和居民搶購，逼迫這次激進改革被放棄。
毫無疑問，對這次激進改革的不愉快記憶增加了政治系統和普通民衆對一種新制
度的戒心。現實生活中私有制企業時常出現的違法經營、尋租斂財、敗德牟利的
現象加重了人們對於私有化的疑慮。長期的意識形態教育和對國外私有制的負面
宣傳也使很多人對別國的私有制缺乏全面了解。還有一個十分重要的不確定性因
素，就是國有企業職工對於私有化持有嚴重抵制態度，這種抵制態度與其說是來
自於長期的意識形態教育，還不如說主要來自於對“鐵飯碗”和“主人翁地位”
的堅持。對於推行改革的人而言，風險不僅僅來自於改革效果本身的不確定性，
更來自於政治體系、社會環境和改革實施過程的污點。20世紀90年代初山東省
諸城市大批小型國有企業被出售，當時推動這項工作的諸城市市長陳光就被稱為
“陳賣光”，中央官員的不斷調查和社會輿論的熱烈讨論無疑給這個政府官員帶來
了政治風險。所有權改革實施過程本身也很容易產生污點，如官商勾結、侵吞國
有資產、大量職工下崗失業等等，這些污點會帶來更大的風險，甚至會導致上訪
和請願等群體性事件。在這種特有的政治體系和社會環境中，多數人對改革的風
險態度必定是風險厭惡而不是風險愛好。鄧小平曾經不厭其煩地勸導“要大膽地
試，大膽地闖，要敢於冒風險”，恰恰反證了人們對改革的風險態度。不過，中
國也有一種巧妙地減少不確定性和風險的方法，那就是允許少數甘冒風險的人，
或者已經成為嚴重包袱的國有部門進行局部試驗，以觀察試驗效果和試探官僚體
系和普通民衆的反應。幸運的是，中國國有企業數量衆多、分佈廣泛，使局部試
驗成為可能。國有部門財務困局的日益嚴重，來自於國有小型企業内部人的所有
權改革基礎推動力的日益強勁，會弱化意識形態制約、頑固的實用主義思維、對
不確定性和風險的擔憂。正是這些因素的綜合作用，促成了中國範式的形成。
如此形成的中國範式，自然帶有内生性。不可否認，“文化大革命”結束之
後中國政治體系的巨變，尤其是鄧小平和他的團隊的上台，直接啟動了中國改革
的進程。但是，與俄羅斯和東歐國家相比，中國經濟轉軌遠遠不是政治人物強加
於這個社會的結果。改革的啟動，不管是農村家庭承包制，還是國有企業的放權
讓利，基本上是基層自發的。基層選擇的制度安排，竟然是50年代和60年代的
舊制度而並不是什麼嶄新的東西。實用主義思維，在很大程度上就是避免將某種
新制度通過政治系統強加於全社會。後來逐漸形成的戰略主義思維，其實是政治
體系在國有部門財務困境下對基層已存在的改革舉措的承認並加以歸納和演繹而
已。完全可以說，中國範式内生於中國長達30年的國有企業改革實踐，而不是
來自某種外來的東西或者是由政治系統強加的。
盡管中國對於改革不確定性和風險的厭惡拖延了改革進程，並產生了很大的
改革成本，但卻有助於提高國有企業產出，從而促進國民經濟增長。中國不但實
現了國有企業在放權讓利之後的產出持續增長，也實現了在漫長的漸進私有化進
程中企業產出持續增長，盡管不同階段的增長速度和經濟效益有差別。這使國際
上許多經濟學家感到困惑。中國範式可能有各種各樣的不足，但這種範式將改革
給國有企業内部人帶來的不確定感降到了最低，從而有效地防止了產出下降。激
進的私有化肯定會給内部人帶來更多的不確定感，使他們失去對未來的明確預
期。突然的私有化將使内部人擔憂，他們不知道誰將是老闆，不知道自己是否能
夠繼續保持原有崗位，也不知道自己未來的工資收益是多少。美國著名經濟學家
K•J•阿羅（K. J. Arrow）分析了不確定性下的個人選擇，他認為，不確定性下
的個人選擇將比確定情況下的個人選擇困難得多。不確定性下的個人選擇從模型
上來說可能比較複雜，涉及非合作博弈（noncooperative game）等問題，但卸責
和偷懶可能是最合理的選擇。中國範式在改革前期引入了放權讓利、承包制這些
確定性很強的舉措，内部人可以清晰地計算出產出增加後自己將得到多少收益，
因此，他們會選擇努力工作以提高企業產出。即使在90年代中後期的漸進所有
權改革過程中，改制企業也普遍出現了產出增長、業績上升的現象。一方面，因
為許多改制主要面向内部人，而且内部人獲得的股份基本上不能出售，使得内部
人的不確定性大大降低。即使是面向外部投資者的改制，許多情況下内部人特別
是管理層事實上可以與外部投資者達成私下協議，以獲得更多的確定感。另一方
面，研究表明，中國的改制註重通過承諾來減少風險，緩解内部人的不確定感。
這些承諾一般涵蓋企業未來發展目標、就業與解雇、職位保留、福利保障、註冊
地點和納稅渠道等等。顯然，這些承諾對於減少風險和緩解不確定性具有重要意
義。即使是未實行私有化而被保留下來的國有部門，其整體產出在90年代之後
仍然維持著增長。不但因為放權讓利的激勵機制仍然存在，而且這些國有企業的
企業家管理水平的提高與中國市場經濟成長幾乎是合拍的。更何況，那些表面上
仍然維持國家所有制的企業，也通過分拆式改制、合資和上市實現了某種程度的
迂回所有權改革，這對於減少政府幹預、促進企業運營的商業化仍然具有積極意
義。國家對國有部門投入巨額資金進行了長時期的重組，也有利於國有部門重新
獲得市場存活能力。
但是，這種產出增長是以犧牲社會公平性為代價的。這似乎有點聳人聽聞。
激進的控制權改革使天平不斷向内部人傾斜，内部人的利益日益侵蝕利潤，1993
年之後幹脆停止上繳利潤，作為名義最終所有者的國民根本不能享有所有權回
報，國家理論上的財政收入減少了，用於改善社會公平的教育和衛生等方面的政
府開支受到擠壓。國有企業停止上繳利潤還擡高了企業稅率，對民間投資者造成
了極大的不公平，也抑制了民間投資，制約了經濟發展和就業機會的提供。激進
的控制權改革在強化内部人利益的同時，容易刺激經濟擴張和國民收入超分配，
引發通貨膨脹，這對其他人是很不公平的。漸進的所有權改革導致了巨大的改革
成本，國有企業幾千萬内部人產生的這些成本最終將由十幾億人民間接承擔。主
要面向内部人的所有權改革，盡管在路徑依賴的大環境中可能是合適的，但的確
容易損害公平性，時常出現的國有企業内部人腐敗更加重了不公平。在相當程度
上，中國依靠“剪刀差”和銀行輸血等方式積累起來的，也是由全國人民特別是
農村居民貢獻的所謂“國有資產”，卻淪為供養國有企業内部人的“企業養人資
產”。中國範式也拖延了提高經濟效率的進程。研究表明，改制一般能夠提高企
業的效率，而漸進的所有權改革，以及改革中的機會主義思維，卻在延緩企業效
率的進一步改善。中國範式產生了大量長時間存在的混合所有制企業，其是否具
有長期效率，是否會出現公平性方面的問題，仍然需要時間觀察。我們還判斷，
中國範式可能更有利於外延式發展而不是内涵式發展，但這需要進一步的實證
研究。
中國範式是否不可逆轉以及將會如何演變呢？中國範式在改革前十幾年裡刻
意回避所有權改革而“鐘情”控制權改革，在後十幾年裡刻意保持所有權改革的
漸進性，使得民營化程度至今為止遠遠比不上其他轉軌國家，這是主張漸進改革
的經濟學家都難以理解的事情。關於轉軌中的國有企業改革，一些經濟學家非常
推崇大規模快速的私有化，如J•薩克斯和W•吳，以及K•莫菲、A•施萊費
爾和R•維什尼等人。而另外一些經濟學家則主張溫和穩健的私有化，如P•阿
吉翁和O•佈蘭夏德，以及M•德瓦治波特和G•羅蘭等人。但他們幾乎一致認
為，私有化最終是不可回避的。主張大規模快速私有化的理由主要是避免改革進
程的逆轉性和減少改革成本，而主張溫和穩健私有化的理由主要是減少不確定性
和學習成本。那麼，逆轉性、改革成本、不確定性和學習成本等諸多因素將如何
影響中國範式的穩定性？它們將把中國範式帶向什麼方向？這是許多人都關心的
問題。就改革的逆轉性而言，如果說90年代中期以前是靠鄧小平個人的政治權
威來防止逆轉的話，那麼時至今日，中國範式已經成型，且這種範式本身已經包
含所有權改革的内容，可能已經沒有什麼力量使它逆轉了。正如我們已經指出過
的那樣，中國範式與其他轉軌國家的本質區別就是，它本來並不是靠政治系統強
加於這個社會的，作為一個内生的範式，它反而是安全的。隨著全球化的日益深
入，人們對於別國私有制的了解日益加深，私有制在人們心目中的不確定性在減
少，人們發現，只要法制健全，原來私有制企業不但效率高，而且還可以和國有
企業一樣具有親和力甚至變得高尚一些。國内私有制企業不斷發展和規範經營將
強化這一印象。不過，中國範式註定要支付高昂的可預測的改革成本。之所以說
是可預測的改革成本，正是指前面所說的重組成本和民營化成本，這些成本是可
以大致預測的。也許，中國範式避免了更加高昂的由激進改革導致的產出下降和
社會動蕩帶來的成本，而這種成本我們無法預計和測算，也不屬於本書的研究範
圍。中國範式的確減少了不確定性和學習成本，問題在於，我們是否需要將不確
定性和學習成本降到如此之低，以至於損失巨大的不確定性收益和學習收益。我
們認為，即使我們不在乎不確定性收益和學習收益，即使中國的發展環境和發展
格局不發生大的變化，中國範式仍將面臨一些嚴重挑戰。如何面對這些挑戰，將
決定中國範式未來如何演變。
本文摘自《民營化的邏輯與改革路徑（精裝）》
《解放國企》指出中國國企改革的問題涉及國民經濟最重要的部門：石油、石化、電信、鐵路、金融……這些企業效率的高低直接影響到整個國民經濟的運作，因此，國企改革是中國經濟改革的重頭戲，但在過去近十年時間裡，國企改革近乎停頓。未來幾年，國企改革會取得實質性進展嗎？國企改革到底應該怎麼改？中國是否應該停止國企產權改革？國企改革下一步是市場化還是民營化？國企與市場經濟融合了嗎？我們的國企改革方案是毒藥還是良藥？……這些問題並未隨著三中全會的落幕而消失，相反，許多人的疑慮、困惑與關切也在同時增長。《解放國企》是國務院發展研究中心最權威的國企改革藍圖詳解，以更加理性的態度和更加時代化的視角來全面剖析國企改革，讓這些幾十年都未厘清和看透的問題有了清晰的解決思路和行動戰略，《解放國企》將為中國國企的未來改革提供了重要的理論支撐和實踐指南。