二、農地轉用收支平衡與人地挂鈎有利人轉，賣地財政與城鄉土地增減挂鈎有礙人轉
在城市化過程中，必然要有相當大量的農地轉為城市化開發之用，這部分土地總體上也必然因此升值。特別是這其中商業化開發的那一部分，增值幅度巨大，吸引了所有人的眼球。上面講到，這種增值如果主要任由市場力量支配，會造成一部分原住民土地權益人和眼光長遠、實力雄厚的土地投資投機集團的暴富，而給社會留下城市建設、規劃管制及分配失調的一大堆爛攤子，就如我們在發展中國家經常見到的那樣。但是，由政府主導的社會分配模式，如果做不到公開透明公正，也極易引起各方猜疑誤讀，走向歧途和陷入困境。
我國現行的一手徵收農地、一手賣出開發用地的土地財政模式就屬於這種情況。本來由政府出面組織農地轉用的“招、拍、挂”是消除土地轉用暗箱操作、舞弊嚴重的重要手段。但是，土地出賣價格公開透明了，出賣以後的淨收入又全部進了地方政府的腰包，可用於政府的各項不明不白的開支。其中也包括確有政府和官員利用土地財政膨脹的腰包為追求政績搞形象工程，有官員們鋪張浪費中飽私囊。這樣，盡管土地出讓收入中也做了城市建設必不可少的基礎設施工程，然而由於缺乏監督和制約，社會各界並不領情，政府自己也有嘴說不清。反對政府幹預、支持失地農民的觀點和輿論，又有意無意地用那其中一部分商業化用地的巨幅升值來計算政府的暴利（所謂“牽走一頭牛，補回一只雞”），更使政府的土地財政聲名狼藉。而更真實的畫面則是：城市基礎設施建設投入的沉重負擔與不斷飙升的土地補償成本，迫使地方政府普遍陷入了債務危機。各地政府為了還本付息、籌措建設資金，只能竭力維持和推升地價房價。這樣既孕育了房地產市場和國家的財政金融的風險，更嚴重阻礙了農村移居就業人口的進城安居。這種狀況進而又造成那些無法得到滿足的低端住房需求累積，反過來刺激了管制松弛的城鄉結合部各種違建又稱小產權房的發展，這就使得情況更加錯綜複雜和積重難返。
因此，這種土地財政模式，無論過去發揮過何種積極作用，現已完全過時、弊大於利，應當果斷放棄和轉型。作為替代方案，東亞經濟體城市化轉型中的土地開發財政收支平衡模式值得我們借鑒。在這種模式下，農地轉為開發使用的成本和用途完全透明。土地所有人可以用“替地”和“減步”的辦法保證自己的合法權益，但也不能漫天要價，憑借地理壟斷優勢搶占城市公共品投入的溢價。公用事業用地和公共設施支出的費用公開透明，全部攤入土地成本，形成基礎地價。基礎地價是建造主要為移居就業人口的保障性住房和各類非商業性開發的用地價格。部分商業性用地的拍賣只是用於彌補基礎設施建設支出成本，補齊為止，不是賣地收入多多益善。這樣，政府既不能挪用土地收益，也不會有土地本身的基礎設施投入的負擔，可以實現土地城市化開發使用的收支平衡。至於對過去的歷史欠債，無論有多大也只是一個死數，可以採用中央和地方綜合治理的辦法逐步消化處理。
另外應當指出的是，在土地財政之外，城鄉建設用地增減挂鈎是近些年來搞得動靜很大的改革。它的主要功效就是在傳統的自上而下的中央統一分配農地轉用的計劃指標以外，開辟了地方政府自己可以合法增加城鎮建設用地指標的途徑。由於農地轉用後其市場價值大增，指標就是錢，因此這項措施自2004年實行以來就受到地方熱烈歡迎，挂鈎搞得如火如荼，各種進一步的創新如地票等不斷出現。可見政策只要和利益挂鈎，就可以不推自廣。
城鄉建設用地增減挂鈎以鄉村建設用地減少，去挂鈎城鎮建設用地增加，這一減一增，耕地和城鄉建設用地總面積都沒有變，但卻變出了錢來，看起來是皆大歡喜的好事，故學界也有不少人推波助瀾，稱其為改革的重要方向，其實則大大不然。鄉村地區的建設用地主要是村莊用地，隨著城市化發展、人口不斷減少，本來遲早不是要複墾就是要用作鄉村現代化的公共建設用地，加上近些年來我國糧食連年豐收、庫存充足，這些衰敗的村莊用地即便部分閑置，也是一種儲備，並無大礙。現在為了要用這個建設用地指標搶著先騰空複墾，必然要人為驅趕村莊裡尚未遷移和正常居住的農村居民，拆毀正在使用的住房包括許多新建不久的房屋，造成不必要的財產損失。特別是在城市化過程尚在前中期、城市戶籍制度改革並未真正啟動，趕走的農民並不能前往城鎮，大量的只是在鄉村以新農村社區的名義另行集中居住，這樣的一拆一建，必然造成巨大的財產損失和浪費。集中居住上樓的農民離農田距離變遠、住宅樓區不適合農戶的生產生活需要，特別是以後隨城鎮化發展也還要再次遷移，從而形成新的二次浪費和折騰。更不要說許多驗收過後的村莊用地指標，是為了拿指標拼湊出來，複墾條件很差，實際上並未真正耕種。
換個角度看，所謂挂鈎新增的城鎮建設用地指標，不過是我們人為控制設置的行政指標，本來如果需要增加的話，並不需要花一分錢就可以大量制造。實際上我們每年巨大的建設用地計劃指標年年也就是這樣產生和無償劃撥下去的。因此，為了自己一個心理上的建設用地和耕地面積沒變，硬搞出這樣一個把拆遷鬧到農村去的折騰，實在沒有必要，應當盡早廢止。
很多人支持城鄉建設用地增減挂鈎的主要原因，是說這個政策符合市場化改革的方向，這實在是一個極大的誤解。城鄉建設用地增減挂鈎完全是我們自己生造出來的行政指標相互挂鈎，與市場經濟相差十萬八千裡。市場經濟中土地開發奉行的是3L原則，即位置為王。偏遠鄉村的村莊用地在市場上本來就不值錢，其市場價值一般還要低於耕地（因為複墾還要成本）。因而沒有我們行政性的挂鈎扭曲，它本身並不產生財富。同時我們的城鄉建設用地增減挂鈎只是在行政性無償分配計劃用地之外的一個補充，它完全是由政府安排和操盤的。哪個村莊納入挂鈎，搞多少試點，節省出來的鄉村建設用地指標允許在哪裡落地，從而這種指標的價格區間，統統都是政府行政安排的結果。如果任意一個村莊或一戶農民自己將村莊用地或宅地複墾，就可拿到需要城鎮建設用地指標的城市去出售，這才算是有點市場化。但是這樣就根本不是我們今天由地方政府一手操辦、嚴格限制在其行政區内的挂鈎，而且會出現我國廣大中西部地區偏遠農村的建設用地指標大量廉價湧入市場，而沿海大城市可以低價收購建設用地指標侵占週邊良田而瘋狂擴張，内地中小城市因競争不過大城市而拿不到建設用地指標，如此等等，這顯然根本不可能被政策接受，也不是我們所需要的城市化格局。
城鄉建設用地增減挂鈎實際上偏離了城市化轉型和農業現代化的大方向。城市化轉型要解決的是幾億農民工及其家屬在就業城鎮的安居融入問題。而城鄉建設用地增減挂鈎說到底是土地與土地的挂鈎，而丢掉了人這個城市化主體，實際上助長了要地不要人、土地城市化與人口城市化的脫節。這種挂鈎的主體和主要推動力是地方政府與開發商。地方政府要城鄉建設用地指標和城市建設與經濟發展的政績，地產開發商從中看到了商機，接手乃至操盤協助政府拆並村莊、搞出來建設指標拿到城郊去開發。農民所謂得到的好處就是靠這種指標收益多少解決了在新村集中上樓居住的成本。真要幫助進城農民安居，根本不用這種扭曲和勞民傷財的挂鈎，直接允許進城農民轉讓自己的承包地和宅基地用於在城鎮落戶，至少也有點見得到的貨幣收入。
當然，由於絕大多數非城郊農民的家鄉土地並不值什麼錢，轉讓出售家鄉土地對他們在就業地城鎮安居幫助往往很小。因此，城市化轉型期真正要解決的是移居就業所在地的城鎮政府有動力去積極吸納外來人口並提供當地基本的安居條件。但在目前的制度和政策框架下，各地政府吸納外來務工人口入戶、提供均等化的公共品服務，只是負擔和包袱而非動力強勁。在沒有動力和財政支持的情況下，所謂放開戶籍也就只能流於口號。因此在我國現行戶籍和用地管理制度下，實行人地挂鈎，即外來務工人口入戶與中央自上而下分配的城鎮建設用地指標挂鈎，作用反而更加直接與有效。在這樣的制度安排下，人口流入地的政府吸納人口入戶就相應地可獲得更多的建設用地指標，而人口不增乃至負增長的地方就自然減少建設用地指標。城鄉建設用地指標的分配可以自動為人口的城市化市民化服務，從而也會自然阻止有城無人的“鬼城”現象出現。實行人地挂鈎的激勵體制，可以打開移居人口市民化落戶的通道，實際上這也才是真正給進城農民在就業地兌現了土地和居住權利。進城務工的家庭在就業城鎮安居之後，移居農民在家鄉的宅基地的釋放就會是一個自然的過程。而進城農民的離家又離土，就為農村經營規模的擴大和農業現代化創造了前提和條件。實際上，沒有城鄉建設用地增減挂鈎去搶奪土地資源和人為擡高農村建設用地的價格，農村土地正常的土地合理化整理才能不受幹擾地展開。零散的農田可以整理合並，廢棄的村莊和宅基地除了複墾之外，也就可用於農業現代化所必需的農村公共設施使用。
總之，正如我們在成功實現城市化、現代化轉型的東亞國家和地區所見，城市化發展和農民的市民化融入並沒有也不需要人為地制造城鄉建設用地增減挂鈎去實現。那麼，怎麼理解很多人援引的美國土地發展權轉移（land development rights transfer）呢?應當說迄今這方面的介紹存在著很大誤導。首先，美國的純農業用途的土地並沒有土地發展權或開發權。其次，美國所稱的土地發展權並非我國農民正在使用的宅基地，而是美國基於農田保護和最小農地耕種面積保護所規定的一定面積的農田可以和只準有一處農舍的規定。這樣在有的家庭農場面積很大，按規定可以有超過一處農舍時，其多餘未開發使用的農舍用地作為具有潛在發展權的土地，在美國部分地方政府的定向安排下，政府機構或環保慈善機構可以購買此發展權，這樣這塊本來可以建農舍的土地就無權再建，只能永久作為農地使用。同時也有地產商購買此土地發展權以用於在政府允許增加建築容積率的地區使用，去按照規定適當增加建築面積或建築容積率。可見，一是美國的土地發展權轉移不是已建住宅的土地而是可建還未建住宅的農地；二是也要有地方政府專門安排，而非完全市場化；三是並非農村任何建設用地均可調換為城鎮建設同等面積的土地，而是可建農房的土地轉為永久農地，並用這一發展權在政府允許的其他地區（未必是城鎮或城郊）適當增加宅地面積或建築容積率。因此，美國的土地發展權轉移只是出於保護現有綠地的生態目的，與城市化、農民進城無關，更不是複墾一塊宅地去到城邊再占一塊農地綠地，因而根本不涉及要居住在自己房子裡的農民或農場主搬家拆遷以節省建設用地指標的問題。很顯然，用美國局部地區在特殊背景下的土地發展權轉移來為中國大規模的城鄉建設用地增減挂鈎背書，可謂失之毫厘，差之千裡。
順便指出，許多支持城鄉建設用地增減挂鈎的人同時也強烈支持給城郊農民以自由的土地開發權。其實這二者之間是完全矛盾的。因為城鄉建設用地增減挂鈎指標之所以有價值，就是政府能夠使用此指標到城郊徵地。而如果城郊農民無須任何指標，就可自己將土地轉讓開發用於城市化建設，那麼這個所謂的建設用地指標就因無用和無處落地而一文不值。故城鄉建設用地指標增減挂鈎與城郊土地所有人自主開發土地，二者必居其一，不可能同時存在。
本文摘自《新土改》
城市化道路的選擇，反映和制約著中國現代化道路的抉擇，在一定程度上決定了未來二三十年中國的前途與命運。在本書中，華生從城市化道路選擇的戰略高度，全面分析了纏繞中國社會幾千年的“老三農”問題如何向“新三農”問題演變，剖析了城鄉對立的二元體制和土地財政的困境，揭示了土地權利的症結。在總結中國和世界各國城市化道路經驗教訓的基礎上，提出了新型城市化道路以及土地和戶籍制度改革的總體規劃設計，包括如何統籌解決土地財政、戶籍制度、房產稅和小產權房等焦點、難點問題的具體方案。