第43節：地方債務與土地財政(4)

　　不能僅限於融資機制改革

　　在現行體制下，僅限於融資機制的技術性改革，難以有效約束地方政府的投資沖動。地方債務治理機制的核心應當是建立強化的資本預算約束機制。

　　中國許多地方的公共基础設施建設專案乃至城市發展總體規劃，從設計論證到實施運行的各個環節通常都缺乏審慎的系統規劃、廣泛的公衆參與和嚴格的資本預算，從而使得城市發展總體規劃與地方財政預算嚴重脫節，不少地方的城市發展總體規劃中甚至都沒有什麼實質性的公共資本投資預算計劃。由此往往導致城市基础設施建設普遍缺乏統籌，通常是哪個具體專案能獲得資金就先行啟動，如果在專案啟動之後發現專案建設資金預算不足，就被迫追加預算。至於何種公共基础設施專案投建順序最符合社會福利最大化的目標，或者說如何從社會發展角度安排專案建設的優先順序，往往不在一些地方公共資本投資決策的議事範圍之內 。

　　要建立針對地方政府債務問題的長效治理機制，僅僅從融資機制改革層面入手是遠遠不夠的，關鍵是要確立對地方政府公共資本投資的強有力的資本預算約束機制，只有在此基础上，才能談得上建立可持續的地方政府公共資本融資機制或者有效控制地方政府債務規模的問題。

　　如何擺脫土地財政

　　陸磊　廣東金融學院副院長

　　中央和地方財權與事權的非對稱性和不平衡發展，是融資平台與土地財政問題的根源。

　　以分稅制改革為分水嶺，在近15年間，中央財政收入佔比從40%上升到50%以上，與此同時，地方財政支出佔比60%持續攀升到80%。當然，整體財政收支通過中央再分配得以平衡。但地方守土有責，在之前經濟滑坡期有保增長、保就業和保民生壓力；在當前的通脹背景下又負有管住米袋子和菜籃子的責任；在經濟轉型和結構調整期還承擔著通過固定資產投資發展戰略性新興產業的職能；再以當前熱議的保障房為例，以大數4000萬套，在不考慮建材成本呈現逐步上升趨勢、不考慮土地成本，僅以每平方米建築成本3000元計算，假設每套80平方米，則全部投入將接近10萬億元，這意味著投資總規模將超過2009年財政投資計劃的2倍。

　　在如此逐步提高的剛性支出背景下，地方政府具有持續"開源"的內在沖動--信貸和土地成為籌資的兩大模式。

　　一是銀行中長期信貸需要的抵押品，主要體現為土地。二是地方財政的土地出讓金收入連年攀升，2010年已經達到2.7萬億元。當土地出讓金收入形成後，按照固定資產投資所需自有資金比例，地方又可以再度完成槓桿化，以此撬動銀行信貸。

　　於是，我們觀察到一種土地與信貸循環往复的交易流，通過土地，財政和金融再度實現相互捆綁，成為地方政府的融資聖經，並把房地產彻底改造為一種金融資產，所謂"大金融闆塊"。

　　一旦出現土地財政，且地方財政支出剛性，則房地產價格泡沫化，決策當局等於騎上了老虎背，只能隨其狂奔而騎虎難下。當前的"限購"令雖然一定可以形成抑制房價的效果，但只要土地財政問題沒有得到本質解決，限購必然面臨某種尴尬：一方面，限購抑制了土地出讓金來源，將在根本上造成地方財政收支失衡，所有債務負擔最終仍將體現為中央的包袱；另一方面，假如在地方財政收支壓力下放鬆或取消限購，房價反彈勢必發生；此外，還蘊含著某種極端情形--不排除信貸違約時，土地和房產等抵押品會作為抵貸資產進入銀行，又因找不到合格競購對象，大量缺乏流動性的資產將堆積到銀行賬面上。

本文摘自《尋找真實的成長》

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　　 中國2012：尋找真實的成長 2011是十二五規劃的第一年，2012是中共十八大換屆選舉之年，經濟規劃週期和政治週期成為未來中國5年最清晰的發展脈絡。本書將圍繞這個主題，為讀者厘清國家和社會未來發展的走向。全書分為五大主要內容：反思中國模式；當前焦點問題（債務危機、金融改革、中小企業成長等）；尋找改革途徑；預測2012最重要的問題。這些內容全部由當下最著名的經濟學家、媒體人寫專文論述。作者團隊包括吳敬琏、郭樹清、陳志武、胡祖六、任建濤、謝國忠等。