總體規劃

　　所謂總體規劃就是根據國內外的形勢狀況，對經濟社會發展、城市建設、國土利用，按照不同區域的特點，進行的前瞻性、引導性的安排和佈局。總體規劃包括三類：國民經濟和社會發展中長期規劃、城市總體規劃和國土資源規劃、主體功能區規劃。

　　從層級上看，國民經濟和社會發展中長期規劃由同級人民代表大會審議通過後實施；省級首府城市總體規劃、主體功能區規劃，由國務院批準實施；地級市和縣級城市總體規劃均有省級人民政府批準實施，充分體現了規劃審批的嚴肅性和權威性，進而增強規劃調控經濟社會發展的約束力。

　　一、國民經濟規劃

　　 國民經濟規劃即國民經濟和社會發展規劃，也稱國民經濟總體規劃，具有戰略性、綱領性和綜合性的特點，是以國民經濟和社會發展所有領域為規劃對象編制的規劃。其表現形式為國民經濟和社會發展規劃綱要，每五年為一個規劃時段，在全國規劃體系中居於龍頭地位，是編制專項規劃、區域規劃和年度計劃的依據。它體現著國家各級政府在規劃期內經濟社會發展的思路、戰略目標、主要任務、實施重點和政策舉措。

　　新中國成立以來，除1949—1952年為國民經濟恢復時期和1963—1965年為國民經濟調整時期外，從1953年編制實施“一五”計劃開始，我國已編制實施了12個五年計劃或規劃，其中改革開放以後已編制實施了7個五年計劃或規劃。在計劃或規劃編制實施上，地方與中央基本一致。

　　 從實施情況看，改革開放以前編制的5個五年計劃，只有“一五”計劃編制程序比較規範，實施效果較好，其他4個五年計劃均未經全國人大正式審議，基本流於形式。改革開放至今編制實施的7個五年計劃或規劃，普遍存在著編制時重視，執行落實不夠，各地效果不盡相同，東中西部的差距拉大的趨勢。

　　 從發展態勢看，在社會主義市場經濟條件下，各級政府對編制實施國民經濟和社會發展規劃日益重視，政府職責和市場主體行為逐步厘清，以人為本和科學發展的理念得以加強，規劃正在向更新觀念、創新方法、調整內容、突出重點、強化實施的方向穩步推進。

　　二、城市總體規劃

　　 城市總體規劃是指各級政府依據國民經濟和社會發展規劃以及當地的自然環境、資源條件、歷史情況、現狀特點，統籌兼顧、綜合部署，為確定城市規模和發展方向，實現城市經濟社會發展目標，合理利用城市土地，協調城市空間佈局等所作的一定期限內的綜合部署和具體安排。城市總體規劃根據《中華人民共和國城鄉規劃法》編制，主要功能是定向佈局，也稱空間規劃，主要明確城市性質、發展目標、發展規模、城市主要建設標準和定額指標，城市建設用地佈局，城市功能分區以及城市綜合交通體系和水系、綠地、環保設施等。

　　從實施情況看，長期以來，城市總體規劃存在著三個方面的突出問題：一是城市規劃範圍僅限於市區，而郊區、城郊結合部和村鎮均未納入規劃範圍；二是規劃站位不高，不能從區域整體發展空間科學佈局各類設施，往往從單個城市的角度安排空間，常常是規劃落後於建設與發展；三是規劃的綜合性、前瞻性不足，過於強調專業性和技術性。

　　 隨著經濟社會的發展，新型工業化和城鎮化的推進，城市總體規劃要按照百年大計的要求予以提升。一方面要突破現有限制，創新規劃編制手段，豐富規劃內涵，讓綠色城鎮、低碳發展的理念貫穿於規劃編制與實施的全過程；另一方面要抓住我國推進新型城鎮化的機遇，順應城鎮化發展的要求，不僅要規劃好城市，也要規劃好村鎮，探索建立具有自身特色、符合中國國情的城鎮化規劃。

　　三、土地利用總體規劃

　　 土地利用總體規劃是在一定區域內，根據國民經濟和社會可持續發展的要求和當地自然、經濟、社會條件，對土地的開發、利用、治理、保護在空間上與時間上所作的總體安排和佈局，是國家實行土地用途管制的基础。

　　 土地利用總體規劃也是各級人民政府依法組織對轄區內全部土地利用以及土地開發、整治、保護所作的綜合部署和統籌安排。根據我國行政區劃，土地利用總體規劃分為全國、省（自治區、直轄市）、市（地）、縣（市）和鄉（鎮）五級，即五個層次。上下級規劃必須緊密銜接，上一級規劃是下級規劃的依據，並指導下一級規劃，下級規劃是上級規劃的基础和落實。從發展的走勢看，土地利用總體規劃與國土規劃之間既是總體與專項的關係，也有相互融合的趨勢。

　　 綜上所述，國民經濟總體規劃與城市總體規劃和土地利用總體規劃相比，盡管同屬於總體規劃，但在規劃特性、實施主體、法律地位及社會效果等方面均有所不同。

　　 從規劃的特性看，國民經濟總體規劃具有宏觀性、戰略性、全面性和綱領性，涉及經濟、科技、社會發展、城市建設、生態環保、改革開放、社會?理等全部領域的各個方面，在國家層面（還涉及軍事外交等的內容）居於領導地位。城市總體規劃和土地利用總體規劃就其屬性而言，雖屬於國民經濟總體規劃的一個重要方面和重要領域，但就其地位、層級和重要性、系統性相比較，仍然屬於上位規劃，但比國民經濟規劃就更具可操作性。

　　 從實施主體看，國民經總體規劃和土地利用總體規劃均由各級政府組織有關職能部門逐級分解，層層落實、分步實施，規劃任務不僅落實在職能部門上，而且要分年度計劃，以保證各項任務的具體實施。城市總體規劃一般由政府組織實施，在實際操作中，大多落實到具體專案，由專案實施主體，如規劃、市政、國土、交通、環保等行政管理部門，按照城市總體規劃提出建設任務，經政府批準後實施。

　　 從規劃地位看，無論是國民經濟總體規劃，還是城市總體規劃、土地利用總體規劃，都屬於法定規劃。但相對國民經濟總體規劃，城市總體規劃和土地利用總體規劃法律體系比較健全。與城市總體規劃和土地利用總體規劃相關的法律有《城市規劃法》《環境保護法》《土地管理法》以及相應的實施條例等，這些都與城市及其土地規劃緊密相關，規劃法律地位十分明確，從內容到程序有明晰的法律規範。國民經濟總體規劃主要是依據《中華人民共和國憲法》和《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第×個五年規劃的建議》編制的，前者是法律依據，後者是中央權威，但就如何規範編制好這一規劃，至今沒有專項法律法規，所以急需補充完善。

　　 從實施效果看，由於國民經濟總體規劃主要是體現同級黨委、政府發展意圖，指導市場主體投資行為，故具有鮮明的導向性、預期性，而約束性相對較弱，不如城市總體規劃和土地利用總體規劃更具控制性和操作性，往往表現為規劃編制期聲勢浩大，一經批準很少有人問津甚至無人問津。但這種狀況，隨著我國市場經濟地位的確立和完善，已大為改觀，特別是下級政府向上級政府申報建設專案時，如果該專案未列入上級政府規劃，即便是具有可行性和充分的理由，爭取專案也有一定的難度。

　　四、主體功能區規劃

　　 主體功能區規劃是以國土空間為對象編制的具有戰略性、基础性、約束性的規劃，是其他各類規劃在空間開發和佈局方面的基本依據。它作為國家根據新時期不同區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌謀劃未來人口分佈、經濟佈局、國土利用和城鎮化格局，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類，確定主體功能定位，明確開發方向，控制開發強度，規範開發秩序，完善開發政策，逐步形成人口、經濟、資源環境相協調的空間開發格局的主要手段，它也屬於一種總體規劃。主體功能區規劃只在國家和省級兩級政府編制，是我國國土空間開發的戰略性、基础性和約束性規劃，對於推進形成人口、經濟和資源環境相協調的國土空間開發格局，加快轉變經濟發展方式，促進經濟長期平穩較快發展、社會和諧穩定和實現社會主義現代化建設長遠目標，具有重要的戰略意義。

　　 國家確定了發展與改革部門負責本規劃實施的組織協調，做好本規劃與各區域規劃以及土地、環保、水利、農業、能源等部門專項規劃的有機銜接，實現各級各類規劃之間的統一、協調；負責指導並銜接省級主體功能區規劃的編制；負責組織有關部門和地方編制區域規劃；負責制定並組織實施適應主體功能區要求的投資政策和產業政策；負責研究並適時將開發強度、資源承載能力和生態環境容量等約束性指標分解落實到各省、自治區、直轄市的辦法；負責全國主體功能區規劃實施的監督檢查、中期評估和規劃修訂；負責組織提出適應主體功能區要求的規劃體制改革方案。同時，明確了科技部門、工業和信息化部門、監察部門、財政部門、國土資源部門、環境保護部門、住房和城鄉建設部門、水利部門、農業部門、林業部門、國務院法制機構、地震氣象部門、海洋部門以及其他部門的職責，並明確了各省、自治區、直轄市要根據國務院有關文件精神、在國家主體功能區規劃確定的開發原則和有關具體原則下，編制省級主體功能區規劃並指導和檢查所轄市縣組織實施，從而實現主體功能區的理念、內容和政策深入人心，動員全體人民，共建美麗家園。

本文摘自《規劃與謀劃》

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　　怎樣才能編制好規劃，是規劃既體現黨委、政府的戰略意圖，又集中民智、深得民心、順乎民意，引導市場主體行為，具有前瞻性、指導性和可操作性，這是需要下大功夫、認真研究和解決的問題，也是本書的出發點、落腳點和歸宿。