區域規劃

　　區域規劃是國家規劃體系的重要組成部分，主要是指打破統一行政區域，科學合理配置社會功能、產業佈局以及人口、自然資源可持續利用、生態環境保護等各方面的要素，它依據國民經濟規劃和主體功能區規劃編制，是總體規劃和主體功能區規劃在制定國土空間的延伸和細化。目前，有兩種類型：一類是國家區域規劃，它實際上是把不同區域的開發和國家經濟發展聯繫起來；另一類為地方區域規劃，它是把省域特定區域內的整體發展和該區域內相互關聯的發展有機地聯繫在一起，當它上升為國家戰略時，也就成為國家區域規劃的有機組成部分。

　　一、國家區域規劃

　　 國家區域規劃是指國家對某特定地區的人口、資源、生態環境和經濟社會發展，站在國家整體發展的高度，進行的空間佈局和總體部署。國家區域規劃不受行政區劃的約束，其核心是協調地區間的關係，整合區域內的各類資源，充分發揮各自的比較優勢，提升整體實力和競爭力，避免地方之間的盲目競爭，推動資源在空間的優化配置，解決區域間經濟發展中有可能出現的制約可持續發展、和諧發展等各種問題，創造良好的發展環境、人居環境、生態環境，為全社會科學發展打下良好的基础。

　　 主要內容包括：①整合重大基础設施，著重解決區域內重複建設和資源共享問題，合理佈局交通、水利、電力、信息網路等；②優化空間結構，主要明確空間發展的方向和重點，特別是城鎮空間佈局，解決區域內不同地區之間的協調發展問題；③調整經濟結構，從全國佈局角度，解決區域在全國發展格局中的職能分工和功能定位問題，以實現優勢互補和差異化發展；④改善生態環境，加強對土地、水資源和其他主要資源的綜合利用，推進生態環境保護，促進經濟社會和資源環境的可持續發展；⑤理順各方關係，提出支撐規劃實施的政策措施，協調中央與地方、地方與地方之間的利益關係，發揮區域規劃的引導和調控作用。

　　自“十一五”以來，我國把推進區域協調發展放在更加重要的位置，先後編制完成並批準實施了近50多個區域發展規劃，如《中國圖們江區域合作發展規劃》《關中—天水經濟區發展規劃》《廣西北部灣經濟區發展規劃》《山東半島藍色經濟區發展規劃》《海峽西岸經濟區發展規劃》《黃河三角洲高效生態經濟區發展規劃》《成渝經濟區發展規劃》和《鄱陽湖生態經濟區規劃》等，這些已經國家批复實施的區域發展規劃，旨在通過國家賦予相應的優惠政策和管理事權，指導和引導區域實施協調發展目標，調整區域產業結構，形成具有區域特色的經濟體系，合理安排這些區域城市化進程的空間佈局、規模結構和功能結構，促進跨流域資源調配與流域的綜合開發治理，組織區域性基础設施系統或重大的區域性生態環境工程等，把國家所需和地方所能有機結合起來。

　　 這類規劃，有兩種類型：一類是跨省區區域規劃。如國家發改委2009年7月組織研究制定並印發的《關中—天水經濟區發展規劃》，就屬這類規劃，它是促進區域協調發展、打造西部大開發戰略高地的重大舉措，發揮這一地區優勢和引領作用，推動西北地區經濟振興，深入持續推進西部大開發，具有重大的現實意義和深遠的歷史影響。主要內容包括發展基础、總體要求、空間佈局、構建創新型區域、產業發展、新農村建設、基础設施、生態環境、公共服務、改革開放、政策措施等。旨在空間佈局上，構築“一核、一軸、三輻射”的空間發展框架體系。“一核”即西安(鹹陽)大都市，是經濟區的核心。“一軸”即寶雞、銅川、渭南、商洛、楊陵、天水等次核心城市作為節點，依託連雲港至新疆霍爾果斯高速公路，形成西部發達的城市群和產業集聚帶。“三輻射”即以包頭至茂名高速公路、福州至銀川高速公路、西安至安康鐵路等為軸線，向北、西北、南輻射，加強與輻射區域的經濟合作。在構建創新型區域上，支援西安在統籌科技資源、提高自主創新能力方面開展綜合配套改革試驗。在產業發展上，依託西安閻良國家航空高技術產業基地，重點發展大型運輸機、渦槳支線飛機、通用飛機等主幹產業，航空發動機及配套產業、機載系統等分支產業，航空關鍵部件、專用設備、維修業務等配套產業。在新農村建設上，加快發展楊陵國家級農業高新技術產業示範區。在生態環境上，建設秦嶺北麓、渭北山地生態屏障。加快推進渭北、天水等黃土高原丘陵溝壑區水土流失綜合治理。

　　 另一類是在同一省區內經國務院批準設立的示範區、試驗區規劃。如國務院2010年1月正式批复的《皖江城市帶承接產業轉移示範區規劃》。作為首個國家級承接產業轉移示範區，它對於探索中西部地區承接產業轉移新途徑和新模式、深入實施促進中部地區崛起戰略具有重要意義。規劃明確把裝備制造業、原材料產業、輕紡產業、高技術產業、現代服務業和現代農業作為重點發展的六大支柱產業，並以現有的產業園區為基础，推動園區的規範、集約、特色化發展，突破行政區劃制約，在皖江沿岸適宜開發地區高水平地規劃建設承接產業轉移的集中區，以適應產業大規模、集群式轉移的趨勢。根據規劃，皖江城市帶承接產業轉移示範區將依託現有的產業基础，繼續發揮區位和資源優勢，在空間佈局上以沿長江一線為發展軸，以合肥和蕪湖兩市為“雙核”，以滁州和宣城兩市為“雙翼”，構築“一軸雙核兩翼”產業分佈的新格局。還將加快技術創新升級，強化技術創新要素支撐，構建企業主體、市場導向、政府推動、產學研結合的開放型區域創新體系，促進產業承接與自主創新相融合。

　　上述區域發展規劃的形成與批复各有各的特點，大都在相關省區開展大量課題研究和前期工作，並取得積極成果的基础上，再通過專家學者建言獻策、人大政協建議提案、政府報告等多種形式爭取，才能得以在國家層面落實。在具體組織操作上，一般有兩種情形：一是經過積極爭取，在引起黨和國家領導人及有關部門重視後，由國家發展改革委牽頭，會同有關部委再進行深入調研，使方方面面達成共識，採取上下結合拿出規劃文本，以此反复徵求意見，報國務院批复印發，如《中國圖們江區域合作發展規劃》《皖江城市帶承接產業轉移示範區規劃》和《山東半島藍色經濟區發展規劃》等。有些規劃則是報經國務院同意後，由國家發改委印發，如《關中—天水經濟區發展規劃》《成渝經濟區發展規劃》和《鄱陽湖生態經濟區規劃》等。二是由於多種因素的需要和大家認識的趨同，為了調動各方面的積極性，在區域發展規劃還沒有編制完成的情況下，國務院對此先行印發一個指導意見或對省級的請示進行批复。如《國務院關於支援喀什、霍爾果斯經濟開發區建設若幹意見》《國務院關於設立浙江舟山群島新區的批复》《國務院關於同意設立重慶兩江新區的批复》《國務院關於橫琴開發有關政策的批复》等，這些都是站在國家層面上，對區域開發給予相應的支援政策或賦予的管理事權。盡管每個區域的發展定位和戰略重點不同或有所侧重，但隨著市場在配置資源中基础性作用發揮，能夠給予的優惠政策大同小異。當然，區域差別化的政策也是有的。如國務院允許海南試行旅客購物離境退稅和免稅購物政策；在農民自願的前提下，農村土地可以參與旅遊開發。國家支援廣西北部灣經濟區實施“屬地申報，口岸驗放”的通關監管模式；支援內蒙古開展跨行政區域的水權交易試點。準許寧夏內陸開放型經濟試驗區探索構建防沙治沙和退耕還林（草）土地貸款抵押方式等。

　　 加快區域經濟發展，形成若幹個能夠發揮各自優勢，實現優勢互補的經濟區，也是發達國家的普遍做法，符合經濟發展的客觀規律。如美國、法國、德國等國，早在20世紀30年代就開始關註區域發展問題。像法國北部的里爾—魯貝—圖爾昆經濟區、東部的洛林南錫—梅斯經濟區、西部的圖盧茲經濟區，德國的法蘭克福—威斯巴登—美因茨經濟區、斯圖加特—慕尼黑以及亞琛—科隆—漢諾威經濟區，意大利的米蘭—都靈—熱那亞經濟區，荷蘭的阿姆斯特丹—鹿特丹—海牙組成的經濟圈，都是區域經濟一體化發展的典範。

　　目前，世界上規模較大的經濟區有美國的五大湖地區、大西洋沿岸的大紐約經濟區、西南沿海的大洛杉矶經濟區，以及日本的東京—橫滨、京都—大阪—神戶和名古屋為代表的都市型經濟區等。這些經濟區集中度都非常高，美國的五大湖、大紐約、大洛杉矶三大經濟區和日本的三大都市經濟區生產的經濟總量，約占本國經濟總量的70%。

　　 新中國成立後，特別是改革開放以來，通過多年的發展，我國已逐步形成了珠江三角洲、長江三角洲和京津冀等經濟區，並已成為引領我國改革開放和經濟發展的戰略高地。

　　二、地方區域規劃

　　 地方區域規劃是地方政府對本行政轄區內特定地區人口資源、生態環境和經濟社會發展進行的空間佈局和總體安排部署。其目的是對本行政區域內進行資源整合和優化配置，明確功能定位、發展重點，調整產業結構和產業佈局，協調區域間的利益關係，解決區域發展中存在的突出問題，提升區域輻射帶動功能。地方區域規劃最大的特點是能夠實現發展規劃與空間規劃的有機統一，經濟發展、城鎮建設與土地利用、規劃空間的有機結合。

　　如寧夏根據第十一屆全國人大四次會議通過的國家“十二五”規劃綱要，將沿黃經濟區列為全國第18個重點開發區的新形勢，組織編制的《寧夏沿黃經濟區發展總體規劃》，就是典型的地方區域規劃。該區域位於全國“三縱兩橫”城市化戰略格局中陸橋橫軸通道和包昆（包頭—昆明）縱軸通道交匯的的中樞位置，是呼包銀“呼包銀”是指呼和浩特—包頭—銀川。經濟區、陝甘寧革命老區和能源化工“金三角”“金三角”：是指鄂爾多斯—榆林—寧東能源化工金三角地區。的重要組成部分，也是新一輪西部大開發的重要戰略區域。這里以寧夏43%的國土面積集聚了全區64%的人口，創造了90%的經濟總量和94%的財政收入。其戰略定位是：面向阿拉伯國家及穆斯林地區開發的前沿陣地、全國重要的綜合能源基地、能源化工“金三角”及週邊地區綜合服務基地、西部地區轉變經濟發展方式示範區、統籌山川協調發展和城鄉一體化模範區。按照這一定位，寧夏沿黃經濟區規劃重點突出了強化基础設施支撐，構建現代產業帶、特色精品城市帶、內陸開發帶、保障和改善民生帶，建設生態文明先行區，推進形成體制機制創新政策高地等內容。

　　 對此，寧夏不等不靠，主動出擊，站在國家所需、寧夏所能和穆斯林世界所盼的高度，積極爭取將寧夏建成我國發展內陸開放型經濟試驗區，經過不懈地努力和各方面的大力爭取，2012年9月10日，在第三屆中阿經貿論壇召開之前，國務院正式批复了《寧夏內陸開放型試驗區規劃》；同時，同意設立銀川綜合保稅區，把寧夏擺在了向西開放、完善我國對外開放格局、拓展外需市場、保障國家能源安全的高度予以重視和支援，從而使寧夏發展內陸開放型經濟成為“國家大戰略，寧夏新使命”。

　　 同時，我們也可從新中國成立，1954年6月19日中央人民政府委員會第32次會議決定撤銷寧夏省，隨後又於1957年7月15日，第一屆全國人民代表大會第四次會議決定設立寧夏回族自治區，1958年6月19日成立寧夏回族自治區籌備委員會，10月25日正式成立寧夏回族自治區中看出端倪。無疑，這是第一代中央領導集體高瞻遠矚、運籌帷幄的重大抉擇，是為21世紀中國經濟走出困境埋下的伏筆。寧夏回族自治區的成立，不僅體現了黨的民族政策的落實，也有利於中華文明與伊斯蘭文明的交相輝映和優勢互補。當今天我們站在21世紀的前沿，寧夏以信仰相同、生活習俗相近和優秀的回族穆斯林文化與世界穆斯林國家開展經貿文化往來，以此贏得廣大穆斯林世界特別是阿拉伯國家的認同時，寧夏雖小作用不小的歷史地位必將得以凸顯，2012年9月國務院批準在寧夏建設首個內陸開放型經濟試驗區就是很好的例證。

本文摘自《規劃與謀劃》

---

　　怎樣才能編制好規劃，是規劃既體現黨委、政府的戰略意圖，又集中民智、深得民心、順乎民意，引導市場主體行為，具有前瞻性、指導性和可操作性，這是需要下大功夫、認真研究和解決的問題，也是本書的出發點、落腳點和歸宿。