四、《中華人民共和國物權法》

　　關於土地所有權的規定在農村土地的所有權方面，影響最為深遠的法規是由第十屆全國人民代表大會第五次會議於2007年3月16日通過的《中華人民共和國物權法》。該法規對集體所有的不動產和動產的範圍、集體所有土地和其他自然資源的所有權的行使做了明確的規定。例如,第六十條就規定了凡屬於村農民集體所有的,由村集體經濟組織或村民委員會代表集體行使所有權;分別屬於村內兩個以上農民集體所有的,由村內各該集體經濟組織或村民小組代表集體行使所有權;屬於鄉鎮農民集體所有的,由鄉鎮集體經濟組織代表集體行使所有權。參見《中華人民共和國物權法》。

　　從某種意義上講,該法的重要性在於較明確地給予了最低一級集體單位——村民小組一定的法律地位以鞏固其土地所有權。然而,該法並沒能像其草案文本那樣明確規定當集體土地權利不清晰時,村民小組(或自然村)應擁有最終權利。與其最終法案相反,《物權法草案》同時考慮了由城市化引起的非法強占農民土地問題。它規定凡原集體土地被列入城市範圍的,其產權仍屬於該集體。參見王利明主編《〈中國物權法草案〉建議稿及說明》，中國法制出版社，2001，第35~36頁中第135條款,即“城市中已存在的集體所有的土地仍應由集體組織所有;集體土地權屬不明的,應當確認為村民小組所有”。

　　正是該問題,即對農民土地的非法強占和對農民弱勢群體的迫害,在草案的制定過程中曾在學術界引起激烈的辯論。2006年春季,北大法學院鞏獻田教授發表了致全國人大的一封公開信,批評該草案實際在保護富人的權利。為此,該法的立法過程被耽擱了一年,其間鞏教授的觀點被進行了調查。這一事件清楚地表明土地所有權問題在當今中國的敏感性。

　　盡管從某些方面看，該法規的確表現出了與過去的決裂，如表現在對集體產權的更為清晰的規定,但它根本沒有提及農村土地的日益市場化問題。例如,它回避了諸如集體土地抵押和農地使用權出售給村集體以外的自然人和法人等關鍵性問題(實際上荒地已被允許抵押或買賣,詳見本書第五章)。這主要是由於中央政府擔憂一旦農村土地市場在短期內被突然開放,那麼就會有更多的農民失去土地。因此,該法明確指出“凡跟土地管理法有關的法規”,即這些問題都要在將來土地管理法的修改過程中加以解決。

　　《物權法》也沒有提及共有土地權和習俗地權問題。有趣的是,其草案卻對共有權和社會團體及宗教組織的所有權問題分別給予了讨論,但我們無法確定這樣的所有權是否也與土地相關。這些所有權形式對應有不少財產類型，但是土地卻未在其列——這一點顯得比較特殊，因為在《物權法草案建議稿》中闡述集體所有權的那一部分，一條特殊條款就是有關土地的集體所有權。這不得不令人深表遺憾。因為對於邊際資源比如荒地和草原（參見第六章）來說，由於其經濟收益見效週期長，因而在管理這些資源時，具備一定靈活性的地產制度就顯得尤為關鍵。

　　此外，《中華人民共和國物權法》也沒有提到土改運動之前的歷史土地權屬問題。現在立法時往往遵循一條原則，即土改運動之前的土地權屬並不具備法律效力。自20世紀50年代《土地改革法》公佈實施以來，這一原則就成為評判土地權屬的指導原則。到目前為止，國內一些重要法規、條例和法律釋義一而再，再而三地重申了這一原則。此外，土改運動和1962年的“四清”運動之後，國家頒發了一批土地證，這些土地證就是證明土地權屬的唯一法律依據，但想以此就打造一個健全的土地登記基础，是絕對不夠的。因此，為了明晰土地的所有權，國家應當盡可能全面地收集相關的證據，甚至參考中華人民共和國成立之前的相關資料。

　　我們清楚地看到中國當前的社會經濟狀況已和當年大不相同，這意味著一直以來政府在土地權屬問題上採取的“有意的制度模糊”已經不能適應新形勢的需要了。根據世界貿易組織的規定，中國必須向外國公司全面開放國內市場。因此，中國農民將面臨來自國外的競爭壓力，而且壓力日趨嚴峻。如果因為土地管理過於分散，一國農業的經濟規模無法變得更大，那麼該國的農業必定會在國際競爭中處於不利的地位。此外，如果中國想要營造一個穩定的投資環境來吸引外商直接投資，那麼土地產權不但應當穩定可靠，而且還要允許人們自由買賣。因此，必不可少的條件是建立一個有效市場，人們在此可以自由轉讓土地。而建立有效市場則必須建立完整的土地權屬登記制度，這一制度以最基本的土地所有者——村民小組——為起始點。但是要做到這一步還必須經歷重重的困難。國土資源部的一位高層官員曾就此發表評論說：土地權屬的登記必須從所有權最基本的單位——村民小組——開始。由此出發，我們才能登記土地的使用權。但照目前的情況看來，我們的做法似乎與此不符。家庭承包責任制首先鞏固了個人的土地使用權，而村民小組的土地所有權卻根本沒有登記！何平(口頭交流,2002年2月28日),他當時是國土資源部地籍管理司某處處長。今天很少有人會註意到這一事實，那就是中國缺少一個全國性的土地登記機構。想要建立起這麼一個機構並使之運轉起來，需要充分考慮地區差異和社會沖突的起因，在“正確”的時間建立起一套“正確”的制度。只有慎重行事，一套可靠且可信的制度才能得以建立。這樣的制度不但將深得廣大農民的信任，而且還可以保證經濟長期穩定的增長。完善地籍簿的工作任重而道遠，包括根據現有的社會經濟狀況和政治環境，對農村政策、法律和國家行政機構進行重大調整。政府必須就土地展開週密的勘測工作，並將相關的數據錄入一個透明且有效的信息系統。這項工作涉及一系列相當複雜的問題，它和土改前的土地權屬、土地習俗權和沖突的解決措施等都有所關聯，因此深入的調查工作勢在必行。最後，由於此項工程的規模極其龐大，因而它需要中央政府和國外相關機構的大力支援，以獲得充足的資金（例如世界銀行、亞洲開發銀行和聯合國等等）。在全世界人口最多的國家開展土地登記工作，意味著在未來的幾十年里，集體土地所有權將繼續成為中國的關鍵問題之一。

　　

本文摘自《誰是中國土地的擁有者？》

　　本書啟用了“可信度” 和“空制度”兩個概念。一種為社會群體所信賴並確認為可信的制度，其創生在相當程度上取決於該群體根據其所面臨的社會經濟和政治因素所做出的選擇和安排。無視這一條件，不僅會導致對社會行為人的行為方式作用甚微的空制度的產生，而且會導致社會不公加劇，甚至引起社會沖突。本書指出要正確理解中國農村改革所取得的成功，其訣竅在於理解政府所採取的放手政策，及其所刻意堅持的制度模糊原則的意義，因為這兩者促成了適合不同地方特性並具有可信度的制度的產生。