三、誰是中國土地的所有者？

　　在當今的中國，有關土地所有權糾紛仍是一個敏感的話題，因為這些糾紛不僅和歷史更叠所引起的土地權屬問題有關，而且它們還觸及中國政府和共產主義意識形態的根本原則性問題。1992年前蘇聯解體，隨後原東歐社會主義國家的國有資產被急遽私有化，這些都引發了中國國內有關所有權問題的一系列爭論。一些政治家和科學家大力鼓吹實行全面的私有化，而另外一些人則提倡實行一種新形式的國有化。時至今日，我們可以明確的一點是，只要私人土地承包制度還具備可行性，中國政府就絕不會放棄土地的國家和集體所有制的原則。從這個意義上說，中國政府設想的土地所有制結構和英國有著相似之處。在英國，土地雖然在名義上屬於皇家所有，但它們卻可以租賃給法人使用。

　　當前有關土地所有權爭論的焦點集中在集體土地所有權的歸屬問題上：是自然村（借用法律術語來說，也就是“村民小組”）還是行政村？一般說來，爭論者主要分為兩大陣營：一部分人建議保留人民公社時期的土地所有制結構，將土地的所有權授予自然村或“村民小組”；而另一部分人則主張取消自然村，由行政村掌管土地的所有權。前者以兩個科研小組為代表，它們分別來自中國社會科學院和中國人民大學。中國社會科學院法學研究所成立了一個研究小組，梁慧星任組長；另外一支研究隊伍來自中國人民大學法學院，其帶頭人是王利明。二者於1998年受全國人民代表大會委託，負責起草《物權法》草案。他們的反對者除了來自國土資源部、農業部和國家林業局的高層領導以外，還有原先參與起草《土地管理法》的一些專家。比方說剛才提到的那位農業部副司長曾聲稱：“將土地的所有權歸屬於村民小組將引起震動。中國社科院那些專家的建議和現實不符，他們從事的研究工作和現實相去甚遠。”李生（口頭交流，2002年3月3日）。也許有人會問，為什麼確定土地所有權歸屬於哪一級的集體單位所有是一個如此關鍵的問題呢？為了更好地了解這個問題的激烈性，我們最好先認真地剖析一下雙方的論點。

　　一部分人希望國家能取消自然村（或村民小組）作為土地所有權的基本單位，我們可以從以下三個方面闡述他們的論點。首先，如果行政村擁有土地的所有權，那麼這將極大地促進土地登記和空間規劃工作的順利進行。以1998年為例，當時全國共有739980個行政村，而自然村的數量則高達150萬個。參見國家統計局編《中國統計年鑒（1999）》，中國統計出版社，第379頁。登記自然村的土地權屬是一件非常困難的事情，不僅因為自然村的絕對數量非常龐大，而且更重要的是，這一舉措將引發人們重新關註在歷史更叠中的土地權屬問題。國土資源部採取了各種措施以降低人們對所有權的敏感度，這樣做的目的在於彻底回避歷史更叠所帶來的土地所有權問題。為此法律規定，20世紀50年代之前，即土地改革運動以前的土地權屬全部作廢，這等於宣告人們在土改運動以前所擁有的土地權屬全部無效（土改運動以前，私人和少數民族的土地習俗權仍然存在）。參見1950年《土地改革法》第30條，引自孫建宏主編《土地權屬實務指南》，中國大地出版社，1998，第111頁。和否定自然村的土地所有權一樣，政府採取的下一個步驟必然是將人們的註意力從所有權的問題上引開。這一次政府的做法是宣告某些組織或個人的土地權屬要求無效，這些土地權屬可能源於集體主義時期各級政府對土地的非法徵用。此外，自然村就好比是單個的家族或家庭，它們的數量還是個未知數，這使得政府下放土地所有權的工作極其複雜。將土地的所有權歸屬給自然村，這就相當於讓單個家族或者大家庭擁有土地的所有權，這從政治上看是不可行的。

　　其次，土地承包制的現狀表明，自然村作為土地的基本所有者，這點已經相對不那麼重要了。在施行了家庭聯產承包責任制的地方，一般是行政村（在鄉鎮政府的監管下）而非自然村充當了合法發包人的角色。國土資源部地籍司前副司長王廣華評論說：“單就這一點而言，生產大隊或行政村已經成為了土地的所有者。我們再也不能回到過去，生產隊的界線早已被打破。在實施了家庭聯產承包責任制的地區，行政村不但是簽訂承包合同的行政單位，而且它還是自然村的監督者。”王廣華（口頭交流，2001年10月4日）。這位官員的話確實有幾分道理，因為在60％以上的承包合同中，行政村都扮演了發包人的角色。其中村民小組占32?3％，鄉（鎮）占1?1%，其餘類型的行政單位則占3％。參見王慧敏：《當前農村土地承包經營管理的現狀及問題》，《中國農村觀察》1998年第5期，第56頁。此外法律還規定，只有行政村才有權改動土地的承包合同。參見《土地管理法》（修訂案）第14條，引自房維廉主編《〈中華人民共和國土地管理法〉實用講話》，中國民主法制出版社，1998，第209頁。

　　最後，人們反對自然村（或村民小組）擁有土地所有權的第三個原因來自於制度本身。這里的問題是，如果將土地的所有權下放到自然村，它們是否有能力代表集體行使土地所有權？換句話說，也就是自然村能不能有效地代表其成員——農民——的共同利益？只有當自然村獲得相應體制的支援，具備了行使這項權利的能力時，它才能成功地做到這一點。而這正是問題的症結所在：自然村並不是一個自治單元；而行政村則不同，後者本身就設有管理機構——村民委員會。今天中國各行政村的幹部大多經民主選舉產生，至少從理論上看確實如此。因此，行政村可以更好地代表農村集體中每個人的利益。

　　相反，《物權法》的起草者則從各個角度反驳了上述觀點。首先，他們考慮到的是基本人權問題。在集體主義時期，土地的所有者是生產隊或自然村。因此，在一個法制健全的社會里，中央政府不能在一夜之間就沒收將近150萬個自然村所有的土地，並將這些土地重新分配給行政級別更高的單位。就算自然村目前尚未建立獨立而明晰的管理機構，但是作為國土、行政和社會的基本單元，自然村的重要性卻是不容抹殺的。在考慮到土地管理的問題時，人們更不應該無視自然村的存在。事實上，如果政府企圖忽視自然村的作用，那麼這將是一個非常危險的徵兆，因為這樣做的結果將會引發全國範圍內大規模的社會沖突。

　　也許人們有理由質疑，自然村是否有能力有效代表農民的合法權益，但是在質疑的同時，我們同樣有理由反問一句：行政村是否就能更好地代表農民的利益呢？由於城市化的飛速發展，在相對富裕的沿海地區，地價急遽上漲。從1997~1998年，國家通過土地轉讓而獲得的財政收入增長了78?1個百分點，收入資金總額增加到132億元人民幣。參見國家統計局：《中國統計年鑒（1999）》，第233頁。隨著地價的上漲，非法土地交易案件頻頻發生。據報道，單是1995年一年，非法土地交易案件數量就高達248000件；其中157000件涉及非法占用土地，9702件屬於未獲批準的土地交易，而27640件則涉及非法土地售賣。參見張小華、黎雨主編《中國土地管理實務全書》，第1490頁。土地非法交易所帶來的經濟利益不菲，如果把土地的所有權歸屬行政村，那麼這就會誘使地方官員變本加厲地出售原本屬於集體的土地來用於城市擴張。正如江學勤所寫道的：“非法徵用土地的現象目前已經相當普遍。它的主要誘因是高度模糊的法律，中央監控的缺失和目光短淺的私欲。……對於北京市政府來說，這個問題同樣十分棘手。在市郊，土地的徵用是一個最為熱門的話題；而在廣東省的南部地區和福建省，這一問題曾引發了大範圍的社會騷動。”參見Jiang Xueqin,‘Stealing the Land’,Far Eastern Economic Review(7 February 2002),p?57?

　　什麼樣的集體才能真正代表其成員的共同利益呢？這個問題觸及集體制度的基础和農村的民主政治問題。近期有關此問題的讨論，可參見L?Diamond and R?H?Myers ‘Elections and Democracy in Greater China’,The China Quarterly,Vol?162(June 2000),pp?365-386和Zhenyao Wang,‘Villagers’ Committees: the Basis for China?s Democratization’,in Eduard B?Vermeer,Frank N?Pieke,and Woei Lien Chong(eds?),Cooperative and Collective in China?s Rural Development: Between State and Private Interest(New York: M?E?Sharpe,1998)?從這個意義上說，《物權法》的起草者正確地意識到：“集體財產所有權在性質上屬於勞動群衆集體所有權。只有通過民主管理由集體成員通過民主程序來行使所有權，才能體現集體財產的公有性。”參見王利明主編《〈中國物權法草案〉建議稿及說明》，中國法制出版社，2001，第283~284頁。這是一個非常關鍵的問題。人們為何要重新確立村民小組的地位，將其視為最基本的土地所有者？原因之一是對於當今的行政村來說，它的權力機構村民委員會——都是經民主選舉出的，但是民主的程度各不相同——已經無法保護自然村的合法土地權益。在這樣的背景之下，《物權法》的起草者決定，在制訂法案的過程當中，要做一些重要的抉擇。

　　

本文摘自《誰是中國土地的擁有者？》

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　　 本書啟用了“可信度” 和“空制度”兩個概念。一種為社會群體所信賴並確認為可信的制度，其創生在相當程度上取決於該群體根據其所面臨的社會經濟和政治因素所做出的選擇和安排。無視這一條件，不僅會導致對社會行為人的行為方式作用甚微的空制度的產生，而且會導致社會不公加劇，甚至引起社會沖突。本書指出要正確理解中國農村改革所取得的成功，其訣竅在於理解政府所採取的放手政策，及其所刻意堅持的制度模糊原則的意義，因為這兩者促成了適合不同地方特性並具有可信度的制度的產生。