二、土地管理方面的關鍵問題

　　國際社會最初對中國嘗試推行土地使用權而非所有權的私有化持懷疑的態度，但是這一舉措現在已經贏得了普遍的承認和贊譽。家庭聯產承包責任制最初是政治妥協的產物，主要是為了維護國家土地所有權的意識形態原則，但它卻成為中國經濟體制改革進程中最搶眼的成功之一。通過恢復農民的土地經營管理權，這項政策成功地激發了他們的積極性。但是在經濟發展的過程當中，由於家庭聯產承包責任制的基础並不穩固，因而很難進一步推行土地承包合同的商品化。而這將嚴重阻礙農村經濟的發展。種種迹象表明，決定性的時刻已經到來，如果國家進一步延遲土地管理體制方面的制度改革，將會產生嚴重的後果。從草原、森林和荒地的相關章節里可以看出，所有制結構不明的直接後果是土地經營管理不善。1996年的資料顯示，由於環境持續惡化，全國大約有8320萬公頃的土地（約占全國耕地總面積的60%）正面臨著沙漠化、濫砍濫伐和鹽堿化的威脅。參見The Role of Sustainable Agriculture in China: Environmentally Sound Development,Seventh Report for the Fifth Conference of the China Council for International Cooperation on Environment and Development(Shanghai: 23-25 September 2003),p?10?此外據報道，城市建設侵占了大量耕地，這是集體土地所有權不明導致的直接後果。在中國沿海相對富裕的地區，由於農田的地價較低，城市很快就擴張到了鄉村地區。因為人們搞不清究竟哪一級的集體單位是合法的土地所有者，地方政府受強大的經濟利益驅使趁機售賣土地，盡管他們實際上並不擁有土地的所有權。2003年10月國土資源部原部長田鳳山下台，此事就是一個很好的例證。田鳳山被指控犯有如下罪行：在1995~1999年任黑龍江省省長期間，他貪污腐敗，擅自盜用集體的土地。參見Garrie van Pinxteren,‘Chinese Minister Ontslagen’［‘Chinese Minister Sacked’］,NRC Handelsblad(23 October 2003),p?4?據估計，從1985~1996年，全國由於開發建築專案而侵占的耕地總面積共計130萬公頃。參見《中國農業發展報告》，農業出版社，1997，第100頁。由於中國的人均耕地面積只占世界平均水平的三分之一，這些損失很可能威脅到中國的糧食安全。

　　將土地所有權問題擺上議事日程還有另外一個原因，它出自整合空間規劃和環境規劃的需要。近幾十年來，中國鄉村的工業化飛速發展。對於這些被稱為鄉鎮企業的工業單位來說，它們採用的生產技術不僅早已過時，而且還對環境造成了嚴重的污染。其結果造成了農村地區的空氣和水源質量急遽下降。據估計，單是1993年，因酸雨造成的農作物減產所造成的經濟損失有45億到50億元人民幣；而林業所遭受的損失也高達50億元人民幣。同年，全國遭受水污染影響的灌溉農業區的面積增加到1573萬公頃，占耕地總面積的16?5%和可用灌溉農田總面積的36?57%。參見Fu?Chen Lo and Yu?qing Xing(eds?),China?s Sustainable Development framework: Summary Report(Tokyo: United Nations University Institute of Advanced Studies,1999),pp?19-21?

　　為了有效地解決環境污染問題，全面整合空間規劃和環境規劃就顯得尤為重要。土地承包制的成功也有其不利的一面。由於非集體化運動，隨著舊有的人民公社制度的解體，農村的土地最終承包給大約1?6億個分散的農戶。參見Erwin M?Reisch,‘Land Reform Policy in China: Political Guidelines and Tendencies’,in Eduard B?Vermeer(ed?),From Peasant to Entrepreneur: Growth and Change in Rural China(Wageningen: Pudoc,1992),p?15?這就使得土地及其經營管理都處於極度分散的狀態。從1949~1988年，農村的人口翻了一番，目前人均占有的耕地面積不到0?08公頃（而1949年則為0?18公頃）。1949年的農村人口約有5?42億，到了1988年，增長到約10?96億。參見張小華、黎雨主編《中國土地管理實務全書》，中國大地出版社，1997，第1414~1415頁。而土地掌控權的分散則意味著，整合空間規劃和環境規劃的願望事實上是不可能實現的。舉例來說，如果要徵用土地建造污水處理廠，或是將一些污染嚴重的工業企業遷往市郊的工業園區，政府就必須與為數衆多的以土地入股的農戶進行協商，並就此達成共識。除此以外，假如土地的法定所有人不明晰，那麼土地的徵用和工廠的搬遷工作同樣無法進行。因此，為了卓有成效地開展空間規劃和環境規劃，政府的首要任務就是要明確土地的所有權，這也意味著要開展土地登記工作。

　　過去土地登記工作的實踐經驗表明，中央政府對社會沖突的擔心不是沒有根據的。隨著人民公社制度的解體，政府在土地權屬的登記方面採取了各種嘗試。盡管如此，因為土地登記工作需要澄清土地的邊界，所以爭端再度被引發，這些土地爭端已經在法律的模糊概念下醞釀了多年。尤其是在林業部門（請參見第四章），土地登記工作遭遇到了特別強烈的社會阻力。在推行森林登記制度的頭三年里，記錄在案的糾紛案件就達140萬起——平均每年有46萬起發生。其中尤為棘手的是省級層面上的森林權屬糾紛。參見國家林業局主編《中國林業年鑒（1949~1986）》，中國林業出版社，1992，1987年重印本，第55、480頁。為此，國家林業局、國土資源部和民政部（其職責是為行政區域劃分疆界）於1999年共同成立了一個專門的辦公室，以解決省與省之間的森林權屬爭端和行政疆界問題。國家林業局主編《中國林業年鑒（1999~2000）》，中國林業出版社，2000，第110頁。

　　由於土地所有權所引起的爭端在農村地區的大規模爆發，到了20世紀90年代中期，農村的土地登記工作陷入了全面停頓的狀態。值得註意的是，土地登記工作並未觸及自然村——集體主義時期土地的最初所有者。中國政府已經意識到，土地登記工作不能再繼續拖延下去，特別是中國最近又加入了世界貿易組織（WTO）。而如果要保證土地登記工作順利進行，第一步就是要明晰土地的所有權，但爭端正是在此時開始的。

　　

本文摘自《誰是中國土地的擁有者？》

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　　 本書啟用了“可信度” 和“空制度”兩個概念。一種為社會群體所信賴並確認為可信的制度，其創生在相當程度上取決於該群體根據其所面臨的社會經濟和政治因素所做出的選擇和安排。無視這一條件，不僅會導致對社會行為人的行為方式作用甚微的空制度的產生，而且會導致社會不公加劇，甚至引起社會沖突。本書指出要正確理解中國農村改革所取得的成功，其訣竅在於理解政府所採取的放手政策，及其所刻意堅持的制度模糊原則的意義，因為這兩者促成了適合不同地方特性並具有可信度的制度的產生。