五、兩難困境：歷史遺產還是社會公正？（2）

2014-04-07 15:38:52

　　到了20世紀90年代中期，出於多方面的考慮，中國政府對農村土地的登記工作暫告一段落。但是這畢竟不是長久之計，因為中國最終不可能也無法回避土地的所有權問題。眼下城市化和商品化的巨浪正在橫掃中國的農村地區，中國要想向工業化社會邁進，對土地產權實行登記就是不容回避的步驟之一。而如果要在全國範圍內建立統一的地籍簿，解決歷史遺留下來的土地權屬問題就顯得十分必要。在現行的司法體制下，假如集體試圖證明其土地所有權，唯一有效的依據是土地改革和“四固定”運動時國家簽發的地契。中國政府之所以選取了這樣的做法，其原因是吸取了中東歐許多轉軌國家失敗的教訓，在界定以往的土地權屬問題時盡量避免引發社會沖突。一方面，中國通過土地承包而不是恢復原先土地所有權的方式實現了土地使用權的私有化。這一策略成功地避免了匈牙利、阿爾巴尼亞和前民主德國曾經出現的問題。這些國家照搬了前社會主義時期的財產權屬，由此引發了一系列社會問題在處理前民主德國的遺留問題時，德國當局在20世紀90年代早期頒佈了《農業調整法》。在解決歷史遺留的財產所有權問題上，該法律明確規定了兩種途徑：第一，法律規定，將土地和資本股份歸還給財產被剥奪的原主人或其繼承人。即使已經離開了前東德的土地原主，他們也獲得了土地的所有權。第二，只要農場在債務清算後資產為正值，農業生產合作社（又稱作LPGs，即Landwirtschaftliche Produktionsgemeinschaften）社員就對農場集體財產擁有有效的要求權。在前民主德國最後的歲月中，總理漢斯R26;莫德羅(Hans Modrow)頒佈命令授予農業生產合作社的農民及其繼承人以完全的所有權。但科爾政府在1992年撤銷了這項措施。農民對此做出的反應是，大約有七萬名前農業生產合作社社員及其後代向斯特拉斯堡的歐洲人權法庭提起訴訟。法庭於2004年1月判定，科爾政府的決定是不合法的。另外，法庭要求德國政府向受害者提供適當的經濟賠償。到撰稿時為止，德國政府正在考慮向更高一級法庭上訴的可能性。參見Michel Kerres,‘Hof voor Mensenrechten:Onteigening in ex?DDR onrechtmatig’［‘Court for Human Rights:Expropriation in former DDR unlawful’］,NRC Handelsblad(23 January 2004),p?5?。另一方面，此處的一個關鍵問題是，政府可以長期忽視這些歷史遺留下來的土地產權要求嗎？盡管有些地區仍然採取的是傳統的農耕方式，那里習俗權的勢力十分強大，自給自足的小農經營（在短期內）仍有待消除，但是建立全國性的地籍簿是遲早的事情。在土地產權的確定過程中，政府不能完全對歷史遺留下的土地產權問題置之不理。在前文中我們已經看到，當X、Y兩村就道載山的土地發生糾紛時，其中一個村莊出示的證據就是清朝和民國時期的文件材料。這樣的例子還不在少數。當土地登記在全國農村鋪天蓋地的展開時，新中國成立以前的諸多土地要求都將重新浮出水面（見圖2-3）。

　　圖2-3山東省慶雲縣的土地私有權證書圖的左邊是手寫的原本，時間為同治十二年（1873年）6月19日。圖的右邊是“民國”四年（1915年）10月重新簽發的證書，當時地方政府著手進行土地登記工作。證書上方的公章證明，土地的管理費用已經交納。

　　與土地產權的歷史遺留問題交織在一起的另一個問題是：政府能夠在多大程度上接受村莊對土地的習俗權要求？根據中國目前的法律，除非集體能夠證明其自身的所有權，森林、草原、荒地都屬於國家所有。但在土地權屬的確認和登記過程中，這條法規恐怕很難站得住腳。這些自然資源原本屬於公有財產（常常還不僅是一個村莊的公有財產），再加上習俗權本身的不成文特性，就使得人們很難斷定它們的所有權究竟歸屬於誰。國家將提供證據的責任推诿給集體，這可能導致政府部門濫用權力，因為該法規往往成為政府否認土地習俗權的有力工具。國家土地管理局（即現在的國土資源部）試圖進一步強化“國家所有，除非可以證明為集體所有”的原則，但是由此導致的結果則是社會沖突急遽升溫。地方政府和人民法院必須在保護國家利益、滿足集體要求，以及維持社會正義三者之間，小心斡旋以保持平衡。然而本章的案例表明，地方政府和人民法院完全有能力做出獨立的決斷。我們可以將這些決斷視為在不犧牲經濟利益的前提下，政府對習俗權要求的隐性認可。

　　在這些問題上，由於有意不在法律中對集體土地所有權做出明確的界定，因而中央政府不得不採取一種十分被動的姿態。通過維持所謂“有意的制度模糊”，中央一方面希望給地方留出足夠的回旋餘地，讓它們試著以新的方式處理土地產權問題，另一方面也是為了阻止社會矛盾的繼續蔓延。假如地方的試驗經證實具備可行性，那麼中央很可能將這些成果體制化並推向全國。隨著經濟體制改革的深入，以及農村地區不可避免的商品化進程，有關歷史遺留的土地權屬要求將會紛至沓來。這將是中國司法和行政機關面臨的一個嚴峻考驗。

本文摘自《誰是中國土地的擁有者？》

　　本書啟用了“可信度” 和“空制度”兩個概念。一種為社會群體所信賴並確認為可信的制度，其創生在相當程度上取決於該群體根據其所面臨的社會經濟和政治因素所做出的選擇和安排。無視這一條件，不僅會導致對社會行為人的行為方式作用甚微的空制度的產生，而且會導致社會不公加劇，甚至引起社會沖突。本書指出要正確理解中國農村改革所取得的成功，其訣竅在於理解政府所採取的放手政策，及其所刻意堅持的制度模糊原則的意義，因為這兩者促成了適合不同地方特性並具有可信度的制度的產生。