四、習俗權，緘默的權利？（2）

　　20世紀70年代末，早先栽下的樹木都已經成林，各單位開始就山林的歸屬問題爭執不休。柳州市政府長期以來一直多方斡旋，試圖調解各方的糾紛，但始終未能取得成功。1991年，柳州市領導下令將這塊土地的所有權一分為二，一半分給牛車坪村，一半歸國家所有，國營林場則享有該地的使用權。三門江林場對此判決表示不滿，一紙訴狀將市政府告上了法庭。林場的理由主要有如下幾點：第一，自20世紀70年代末以來，牛車坪村村民一直非法砍伐該林地的樹木；第二，在對林場進行區域規劃時，省林業局已經將該林地劃入了林場的管轄區；第三，三門江林場是潭沖橋自然保護區的合法負責人。為此林場指出，柳州市政府為了平息林場和村莊之間的沖突，下令將該地平分給爭議雙方，這一裁定不具備合理性。被告柳州市政府則反驳說，雖然爭議雙方長期共同使用和管理該林地，但這片土地的權屬從未得到確認。由於爭議雙方都無法提供實證證明自己的所有權，因此市政府要求法院維持原判，以防止糾紛延續和惡化。原文提到了柳東生產大隊和牛車坪生產隊。但是，後文又提到，牛車坪是一個管轄第四、六和第七小隊的大隊。很可能大躍進之後，東方紅公社的規模縮小了。這就是柳東大隊成為一個公社，而牛車坪成為其管轄下的一個大隊的原因。參見最高人民法院主編《人民法院案例選》，第452頁。

　　法院的最終判決如下：由於沒有經過縣政府和相關部門的批準，1960年牛車坪村的土地權屬登記和1954、1963年的林場區域規劃都不具備法律效力。基於如上理由，法院認為，柳州市政府的裁定“認定事實清楚，適用法律正確，程序合法”同註①，第454頁。，決定維持原判。牛車坪村和三門江林場隨後又向自治區高級人民法院提出上訴，但是高級人民法院驳回了他們的上訴。

　　習俗權涉及的土地資源主要有森林、草原和荒地等（但這並不是說農業用地就不會出現所謂的習俗權問題）。關於肯尼亞和印度尼西亞農村土地習慣權的例子，可參見H?W?J?Sonius,Introduction to Aspects of Customary Land Law in Africa:As Compared with Some Indonesian Aspects(Leiden:Universitaire Pers,1963),pp?14,32?和M?de Muinck,‘Onteigening in de Nederlandsche Koloni?n’［‘Requisition in the Dutch Colonies’］(Groningen:PhD Dissertation,1911),p?5?這是因為這些土地資源大多分佈在邊疆地區，當地的少數民族根據習俗共同使用這些資源。此外，在漢族農民長期居住並進行墾荒的一些地區，森林、草原和荒地通常都屬於公有財產，其所有權和使用權均歸村莊所有。人們只需回想一下農村集體對東北地區國家森林保護區的開墾活動。有關森林的公有財產問題的最新研究成果來自艾米莉R26;蒂耶(Emily T?Yeh)，參見Emily T?Yeh,‘Forest Claims,Conflicts and Commodification:The Political Ecology of Tibetan Mushroom?Harvesting Villages in Yunnan Province’,The China Quarterly,Vol?161(March 2000),pp?264-278?1954年頒佈的《憲法》規定，除非集體能夠證明其土地權屬，否則森林、草原和荒地都屬於國家所有。這就意味著集體有責任提供證據，證明這些土地資源屬於集體所有。相反，對於農村土地來說，假如國家不能出具證據證明其所有權，那麼農村的土地就歸集體所有。該原則成為界定國家和集體土地所有權的法律依據，在1954年《憲法》及其修正案中都有明文規定。施文正就《憲法》對自然資源的相關法律描述按照年代順序進行了排列，參見《草原與草業的法制建設研究》，內蒙古大學出版社，1996，第37~38頁。

　　以《憲法》中國家和集體土地所有權的相關條款為基本原則，國家土地管理局進一步制定並頒佈了土地的管理方案。“1989年意見”和“1995年規定”均指出，土地改革和“四固定”運動期間，未能按照法律規定（即1950年的《土地改革法》和《農業六十條》）分配給農民的土地，都歸國家所有。參見1989年國家土地管理局《關於確定土地權屬問題的若幹意見》第1條；1995年國家土地管理局關於《確定土地所有權和使用權的若幹規定》，向洪宜主編《土地確權使用手冊》，第312、351頁。可是問題在於，國家常常將涉及習俗權的財產視為“無主財產”。因此在土改運動和“四固定”運動中，國家很少將森林、草原和荒地分配給農民或集體，尤其是當1954年《憲法》出台以後，（地方）政府更是想當然的將這些自然資源納入國有財產。換句話說，從政府的角度看，除非集體能夠證明其土地權屬，否則森林、草原和荒地都應該屬於國有財產。而對於中國農村來說，這些土地資源應該歸集體所有。但是，此時農村集體卻面臨著一個幾乎不可能完成的任務，即證明幾十年的使用時間就足以換來土地的“習俗權”。上述兩個案例充分?露了這一問題的嚴重性。

　　土改運動以前，北營村和牛車坪村都曾使用過爭議土地，它們以此為依據，要求享有荒地的所有權。作為政府管理和開發國家自然資源的代表，農場和林場則對村莊的土地所有權要求構成了威脅，因為它們認為爭議土地屬於國家所有。我們並不清楚這些土地究竟如何變為了國有資產，因為政府從未正式徵用過這些土地。然而可以肯定的一點是，國營單位在開墾這些土地時投入了大量的人力物力。因此，如果單憑口傳歷史就能夠恢復村莊的土地所有權，這樣的做法並不具備可行性。此外大家只要看看“1989年意見”和“1995年規定”就能夠了解，社會矛盾已經到了一觸即發的地步。除非在土改運動和“四固定”運動中爭議土地被登記為集體所有，否則爭議土地都歸國家所有——為了驳回集體對土地習俗權的要求，這項規定已經成為政府手中的有力武器。但是一旦政府決定強制執行該項規定，那麼一系列的隐患將隨之產生。為此，新出台的《土地管理法》修訂案並沒有採納“1995年規定”的相關條例，而是繼續維持了這一問題的模糊性。這一點並不令人感到奇怪。

　　當面對習俗權的問題時，司法和行政機關在確保社會公正和保護國家利益之間取得了平衡。在上述兩個案例中，法院和當地政府都在解決問題時極力避免採用“1989年意見”和“1995年規定”中的極端手段。相反，法院或政府最終做出的判決似乎預設了村莊的習俗權。在第一個案例中，當地政府試圖向國營農場索取適當的經濟補償，以起到追加土地徵用的效果。但是值得懷疑的是，補償金額是否與徵用土地的真正價值相符。在第二個案例中，當地政府和法院採取了折中的辦法，將爭議土地平均分配給了村莊和國有林場。

本文摘自《誰是中國土地的擁有者？》

　　本書啟用了“可信度” 和“空制度”兩個概念。一種為社會群體所信賴並確認為可信的制度，其創生在相當程度上取決於該群體根據其所面臨的社會經濟和政治因素所做出的選擇和安排。無視這一條件，不僅會導致對社會行為人的行為方式作用甚微的空制度的產生，而且會導致社會不公加劇，甚至引起社會沖突。本書指出要正確理解中國農村改革所取得的成功，其訣竅在於理解政府所採取的放手政策，及其所刻意堅持的制度模糊原則的意義，因為這兩者促成了適合不同地方特性並具有可信度的制度的產生。