三、地籍簿缺席帶來的問題（2）

　　第二個案例中的爭端圍繞新開發的土地所有權展開。這個案例之所以令人很感興趣，這是因為據我了解，該案例堪稱中國第一個涉及河岸權問題的案件。什麼是河岸權呢？假設某土地緊挨著河流或湖泊，那麼根據所有權的相關規定，該水體作為邊界的一部分也應納入土地的權屬。也就是說，該土地的所有者可以宣稱自己擁有所謂的河岸權，它包括水上運輸、停泊入塢、水中捕魚和遊泳等諸多權利。1939年，弗蘭克R26;愛默生R26;克拉克(Frank Emerson Clark)在其權威性著作《測繪法律基础》Fundamentals of Law for Surveyors中這樣寫道：“如果一塊土地的所有者提出所謂的河岸權要求，那麼與該河岸線毗連的土地都將成為該土地的一部分。”弗蘭克R26;愛默生R26;克拉克(Frank Emerson Clark)引自Mark Monmonnier,Drawing the Line:Tales of Maps and Cartocontroversy(New York:Henry Holt and Company,1996),p?123?但是如果土地沒有登記在冊，就像中國這個案例顯示的那樣，那麼“水體就（可能）會造成嚴重的邊界問題”，因為邊界“會隨水的蜿蜒流動、湖泊水位的變動和河滨的侵蝕作用而變化”弗蘭克R26;愛默生R26;克拉克(Frank Emerson Clark)引自Mark Monmonnier,Drawing the Line:Tales of Maps and Cartocontroversy(New York:Henry Holt and Company,1996),p?126?。

　　地處渭河北岸的柏林和下曲村是甘肅省境內的兩個村莊，沿岸的一大片共有河灘地由兩村村民共同耕種。渭河河床位於隴海鐵路以南。1954年大洪水原文是1984年，但是後面又說是1954年。從上下文來看，很明顯此處應為1954年。過後，這片土地淹沒在河水之中。1962年“四固定”運動興起以後，柏林和下曲村經交換分別獲得了鐵路線以北的兩片土地，新土地和原土地的面積基本一致。位於甲石溝水渠以東305米處為劃分兩塊河灘地的界線。至於鐵路線以南的土地，由於洪水泛濫的緣故，雙方並未就此處的地界達成任何共識。1972年，下曲村在本村打坝治理渭河，使渭河在兩村的河段水流逐漸倒向南岸，因之在北岸露出一大片河灘荒地。下曲村聲稱，按照鐵路線以北土地的劃界方式，即以甲石溝水渠以東的305米處為界進行劃分，這片河灘荒地應該屬於下曲村所有。而柏林村則認為，兩村應以原鐵路1384千米處甲石溝的水渠劃定河灘地界。但兩個村莊都沒有出具書面證據以證明其觀點。

　　圖2-2兩個村莊的河岸權爭議示意圖資料來源：趙橫繪。

　　1990年，下曲村向北道區政府提交行政訴訟。一年之後，區政府宣佈：“經考察鐵路在建國前徵用土地的圖紙和現場勘查確認，甲石溝至鐵路以北為‘四固定’運動時劃分的兩村地界……”參見劉新華主編《新土地管理法全書》第1卷，第910頁。為此區政府做出裁決，以甲石溝水渠以東的305米處為兩村劃分河灘荒地界線（見圖2-2），305米處以西的荒地歸屬於下曲村，以東屬柏林村。

　　柏林村並沒有就此止步，而是轉而向人民法院提起訴訟。柏林村在起訴書中指出，以民國時期劃定的地界作為荒地的劃分標準，區政府的這一做法並不合理：渭河並不是一條能夠固定河床的河流，幾年倒向南邊，幾年倒向北邊，經常沖刷侵害耕地。早在土地改革、農業合作社和人民公社時期，這一片地屬於河灘地，甚至在汛期時是河床……用建國前鐵路徵用土地的地圖，說明不了三十年後的自然變化情況。參見劉新華主編《新土地管理法全書》第1卷，第911頁。天水市北道區人民法院認可了柏林村出示的證據，即“1954年前原隴海線1384米以東、鐵路以南確有一片耕地，這片耕地由下曲和柏林兩村村民共同耕種。”但與此同時，法院又宣佈：“自土地改革和1962年的‘四固定’運動中未確定這塊爭議土地權屬。”參見劉新華主編《新土地管理法全書》第1卷，第912頁。為此法院撤銷了北道區政府有關兩村共享土地所有權的決定，並判處區政府重新做出行政行為，並承擔訴訟的全部費用。

　　在上述兩個案例中，土地糾紛的導火索來自所有權的長期不確定性，而當地政府都曾試圖為這些糾紛找到一個合理的解決途徑。比方說在第一個案例中，為了澄清先前徵地的無序狀態，以便開展新一輪的土地徵用工作，縣政府採取的措施是支付給兩個村莊相同數額的補償金。然而這一舉措只會引發兩村之間新一輪的土地邊界爭端。在這里，以下幾個問題應引起註意：第一，正如市人民法院指出的，由於桑蠶養殖場只享有土地的使用權而非所有權，因此從法律上說它並不具備法人資格，徵地行為應由地方政府代表國家進行。第二，經過土地徵用以後，土地的所有權已經發生了變化，即由原先的集體所有變為國家所有。根據當時的法規，縣政府應將該土地權屬的轉變登記在案。 參見1958年《國家建設徵用土地辦法》第14條，引自向洪宜主編《土地確權使用手冊》，第111頁。第三，如果該土地權屬從一開始就十分明晰，那麼毋庸置疑，隨後的一系列糾紛根本就不會發生。原告在訴訟中出示的證據是幾塊石柱，上面並沒有任何有關邊界的確切描述，此外就是一些地圖。而被告辯驳的依據則來自一些口述歷史。在這種情況下，縣政府做出的裁決也許稱得上是明智之舉了。

　　

本文摘自《誰是中國土地的擁有者？》

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　　 本書啟用了“可信度” 和“空制度”兩個概念。一種為社會群體所信賴並確認為可信的制度，其創生在相當程度上取決於該群體根據其所面臨的社會經濟和政治因素所做出的選擇和安排。無視這一條件，不僅會導致對社會行為人的行為方式作用甚微的空制度的產生，而且會導致社會不公加劇，甚至引起社會沖突。本書指出要正確理解中國農村改革所取得的成功，其訣竅在於理解政府所採取的放手政策，及其所刻意堅持的制度模糊原則的意義，因為這兩者促成了適合不同地方特性並具有可信度的制度的產生。