三、地籍簿缺席帶來的問題（1）

　　這部分案例該案例出自劉新華主編《新土地管理法全書》第1卷，第909~913頁（第二個案例）和第990~992頁（第一個案例）。第一個案例中，原中文材料並沒有給出村名和鎮名。因此，我在這里稱它們為X村和Y村。主要讨論中國土地登記制度的相關問題。中國不存在土地登記冊，即所謂的地籍簿。細心的讀者可能會註意到，此處的案例有時也涉及習俗權的問題。但是在國家和農村集體的產權矛盾中，習俗權問題顯然處於更為突出的位置。而此處的兩個案例則主要與農村集體之間的土地權屬糾紛有關。為此，我在這一部分讨論的對象只限於土地權屬的登記。要想制定行之有效且運作高效的土地政策，國家就必須明確土地的所有權，並將集體土地登記在案。正如羅頓R26;辛普森(Rowton Simpson)所說：土地登記……就政府而言至關重要。土地政策的制度框架及其實施，很大程度上依賴於有效的“土地登記”，即這些記錄的制定和保存。參見Rowton Simpson,Land Law and Registration,p?3?然而土地登記本身並非目的而是手段，它是健全土地管理制度不可或缺的手段之一。反過來說，即使土地登記制度相當完善，它也無法直接帶來土地使用和開發的規範化。如果土地登記制度想要真正發揮作用，那麼它就必須在其他政策措施的配合下協同實施，比如健全國家的各項規章制度，進行司法和行政體制改革，以及建立一個運行良好的土地市場等等。然而正如我在第一章中談到的，由於中央政府推行所謂的“有意的制度模糊”，自新中國成立以來從未開展過系統的土地登記工作。這樣一旦涉及土地糾紛的相關案件發生，土地所有權登記證明的缺失就會給法院判案帶來不少困難。以下的兩個案例說明了這一點。

　　1992年，X村一紙訴狀將Y村告上了法庭，雙方爭議的焦點是兩村之間地處道載山的257畝土地。民國時期，國民黨軍隊曾在這里建過兵站。截至農業集體化之前，X村利用該地經營創收以維持收支平衡。到了20世紀50年代，這塊土地則成為兩村的共有財產。1966年，省政府計劃在這片土地上興辦一個桑蠶養殖場。養殖場和Y村簽署了一份土地徵用協議。養殖場和X村之間由於雙方意見不合，則未能達成土地徵用協議。過了一段時間，X村改變主意，同意政府的徵地行為，為此它獲得了1000元人民幣的經濟補償。到了1980年，縣政府為計劃興建的新縣城展開了徵地行動，養殖場也包括在此次徵地的範圍之內。縣政府為此向這兩個村莊發出通告，通知它們這塊土地即將收歸國有。但X村和Y村卻認為縣政府再次徵用了它們的土地；換句話說，兩村村民認為自己仍然是該土地的主人。因此，X村和Y村要求縣政府承認它們的土地所有權，並給予它們適當的經濟補償。然而縣政府不但無視它們的要求，而且還繼續進行建築工程的施工，結果來自Y村的30名農民合力搗毀了新建的建築。經過長達兩年的沖突，縣政府成立了一個調查小組，專門負責調查此事。調查組在調查報告中指出，X、Y兩村已於1966年與桑蠶養殖場就土地徵用達成了協議，因此它們無權要求該土地的所有權，也無權獲得任何形式的經濟補償。

　　但Y村並不就此善罷甘休，而是繼續進行上訪。1985年，縣政府終於下達了一個通知。通知宣稱，既然大家一直無法確定爭議土地的權屬，那麼該土地的所有權應在兩村之間平均分配，這樣政府就可以在支付經濟補償的條件下再次徵用該地了。這樣一來，爭論的矛盾為之一轉，變成了X村和Y村之間的邊界爭端。X村在訴狀中聲稱，X村應享有該地的所有權，其依據是兩塊石柱上的文書（其中的一塊可以上溯至康熙年間，另一塊的勘刻時間則是1922年）。Y村則力辯道，早在解放以前，本村村民就在該地上從事畜牧、農耕、燒磚等生產活動。根據縣政府於1985年發佈的通知，法院認為，因為缺乏書面的土地權屬證明，該土地應歸X村和Y村共有。這就意味著雙方必須平分該土地的所有權。X村為此又向市人民法院提出上訴。市法院重新確認了兩村對爭議土地的共同所有權，認定該土地事實上已為國家所有，縣政府將原本屬於國家的土地返還給土地原主的決定是非法的。根據1986年出台的《土地管理法》，“國家建設所徵用的集體所有的土地，所有權屬於國家所有，用地單位（在這個案例中為桑蠶養殖場）只有使用權。”參見1986年《土地管理法》第24條，農業部政策體改法規司主編《農業法全書》，中國農業出版社，1994，第557頁。因此當縣政府徵用土地開辦桑蠶養殖場時，該土地只有使用權發生了轉變，而所有權則沒有發生任何變化（我們已經在前文中碰到了類似的問題）。因此，兩個村莊提出所有權和經濟補償的要求是毫無根據的。

　　

本文摘自《誰是中國土地的擁有者？》

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　　 本書啟用了“可信度” 和“空制度”兩個概念。一種為社會群體所信賴並確認為可信的制度，其創生在相當程度上取決於該群體根據其所面臨的社會經濟和政治因素所做出的選擇和安排。無視這一條件，不僅會導致對社會行為人的行為方式作用甚微的空制度的產生，而且會導致社會不公加劇，甚至引起社會沖突。本書指出要正確理解中國農村改革所取得的成功，其訣竅在於理解政府所採取的放手政策，及其所刻意堅持的制度模糊原則的意義，因為這兩者促成了適合不同地方特性並具有可信度的制度的產生。