二、土地徵用並不是促進經濟發展的唯一手段（2）

　　三個村莊認為它們擁有該土地的所有權。這是因為公社在未經它們同意的情況下徵用了這些土地，而且1980年簽訂的協議規定，如果養豬場倒閉，那麼該土地的所有權應該售還給它們。縣政府則搬出“1989年意見”，指出土地的所有權應當歸屬於鄉政府。“1989年意見”規定，土地集體所有制可以根據興建專案的需要做出相應調整（但中央從未就該問題達成一致意見）。至於1962~1982年間徵用的集體土地，如果雙方就徵地（土地租賃除外）問題簽署了協議，縣、鄉（鎮）政府或村委會下達了正式批文，或者土地的所有制結構發生了變化（參見第14條），那麼上述條款就具有法律效力。第14條的原文是這樣的：“鄉（鎮）或村辦企事業單位使用的集體土地，１９６２年９月《六十條》公佈以前開始使用的，分別屬於鄉（鎮）或村農民集體所有，１９６２年９月《六十條》公佈時起至１９８２年２月國務院《村鎮建房用地管理條例》公佈時止，在此期間開始使用的，有下列情形之一的，分別屬於鄉（鎮）或村農民集體所有：（1）簽訂過用地協議的（不含租借）；（2）經縣、鄉（公社）、村（大隊）批準或同意，並進行了適當的土地調整或進行過一定補償的；（3）原集體企事業單位體制已合法變更的。鄉（鎮）、村辦企事業單位採用上述以外的方式占用的集體土地，或雖採用上述方式但目前土地利用不合理的，如荒廢、閑置、轉出等，應將其全部或部分土地退還原村或鄉農民集體，或按有關規定進行處理。”參見《關於確定土地權屬問題的若幹意見》，中國土地管理總覽編輯委員會主編《中國土地管理總覽》，第69~70頁。縣政府認為，既然雙方早先簽署了協議，而且三個村莊也已經得到了一定的經濟補償，那麼土地的所有權理應歸鄉政府所有。鄉領導則補充說，該土地的用途根本沒有發生變化。早先鄉政府在此植樹造林，其目的就是為了發展該地的畜牧業。況且養豬場並未解散：場領導還在，房屋、豬舍尚存。此外鄉政府的負責人還聲稱，既然鄉政府擁有該土地的所有權，那麼根據法律鄉政府可以將土地的經營權承包給他人。

　　縣法院迫於當地政府的壓力，判定該爭議土地歸鄉政府所有。三個村莊隨後又向聊城地區中級人民法院提出上訴。中級人民法院撤銷了陽谷縣法院的裁決，判定該爭議土地的所有權應歸屬三個村莊所有。法院做出該判決的依據主要有三點：（1）鄉政府在徵用這三個村莊的土地時，既沒有得到任何的正式批文，也沒有遵照正確的土地徵用程序；（2）養豬場關閉以後，鄉政府將土地發包改作農業用途，土地的用途已經發生了改變；（3）從1988~1991年，縣政府下達了一系列指示，宣佈土地所有權歸鄉政府所有，但這些指示缺乏相關的法律依據。

　　當前法院面臨的種種困境來自法律制度自身的盲區。問題之一在於集體所有權的定性。正如我在第一章中指出的，為了避免引發大規模的社會沖突，中央政府有意不對集體所有權做出明確的法律定義，即所謂“有意的制度模糊”。因此，自經濟體制改革以來，自然村的地位便岌岌可危。尤其是在城市化飛速發展的東南沿海地區，某些地方政府常常借法律制度的模糊性否認自然村的土地所有權。比如1998年國家修訂《土地管理法》的時候，浙江省就建議更改《農業六十條》中土地產權結構的相關規定，取消自然村的土地所有權。參見《黑龍江省有關部門和一些專家、基層單位對土地管理法（修訂草案）的意見》，全國人大常委會法制工作委員會主編《中華人民共和國土地管理法釋義》，第366頁。

　　早在20世紀60年代初，中央領導層就在集體土地所有權的歸屬問題上產生了分歧：集體土地所有權應該歸屬最基層的集體單位，還是較高級別的集體單位？浙江省認為，出於城市建設和區域規劃的需要，集體土地所有權應歸屬較高級別的集體單位。但是如果採取這樣的做法，自然村就無力阻止上級政府強制徵地的行為。特別是近幾年來隨著房地產業的迅猛發展，土地價格飆升，如果國家否認自然村作為集體土地所有權代表的地位，那麼自然村及其村民的法律權利將面臨嚴重的威脅。為此，中央政府試圖建立一些新的制度，而農村土地登記制度就是其中之一。

　　

本文摘自《誰是中國土地的擁有者？》

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　　 本書啟用了“可信度” 和“空制度”兩個概念。一種為社會群體所信賴並確認為可信的制度，其創生在相當程度上取決於該群體根據其所面臨的社會經濟和政治因素所做出的選擇和安排。無視這一條件，不僅會導致對社會行為人的行為方式作用甚微的空制度的產生，而且會導致社會不公加劇，甚至引起社會沖突。本書指出要正確理解中國農村改革所取得的成功，其訣竅在於理解政府所採取的放手政策，及其所刻意堅持的制度模糊原則的意義，因為這兩者促成了適合不同地方特性並具有可信度的制度的產生。