二、土地徵用並不是促進經濟發展的唯一手段（1）

　　這一部分的案例這些案例出自最高人民法院主編《人民法院案例選》，第334~340頁（第二個案例）和第341~347頁（第一個案例）。主要說明兩個問題：第一，在集體主義制度下，法制既不完善又缺乏一致性，“土地盜用”行為因此成為可能。正是出於這個原因，在第一個案例中，地方政府甚至企圖全盤否定所有自然村的土地所有權。在第二個案例中，由於司法制度存在一定的模糊性，法庭只好訴諸國家的相關規章制度，但這些規定不僅不具有明確的法律地位，而且它們所涉及的問題甚至連中央政府也束手無策。第二，農業合作社時期，政府經常通過行政手段而非法律措施向自然村徵用土地。在所謂促進經濟發展的幌子之下，自然村很容易受到人民公社和人民公社以上行政單位的盤剥，失去那些原本屬於自己的土地。此外，上級行政單位在徵用土地的同時還極少給予自然村以適當的經濟補償。

　　為了滿足用水的需求，湖北省石橋公社於1959年興建了一座小型水庫。一年以後，該項工程又有所擴建。到了1963年，湖北省水利廳黨委直接簽署了一項命令，宣佈該水庫的所有權和資產全部屬於國家所有。這樣一來，水庫及其占用的土地事實上都變成了國有資產。1965年，省水利廳向縣政府申請徵用土地，計劃再次擴建該水庫。經口頭磋商，襄陽縣政府決定向宏道行政村下屬的第三村民小組徵用210畝土地。至此為止，土地徵用的整個程序可謂毫無正規性可言。

　　此次徵地活動在村民小組和水庫主管部門之間引發了一系列沖突。1993年3月，縣政府下發了一個文件，該文件把這塊土地標為所謂的“爭議地區”。此舉堅定了村民小組的信心——這塊土地本來就是集體的財產，於是他們踏上了漫漫上訪之路。一個月以後，縣政府根據“1989年意見”將該土地的所有權直接收歸國有。為此村民小組在訴訟中指出，縣政府的做法是不合法的，必須予以撤銷。但是縣政府要求原告撤回起訴，以“保障國家法律的正確實施”。這些案例出自最高人民法院主編《人民法院案例選》，第343頁。出於其自身利益的考慮，縣政府聲稱，根據法律，村民小組並不能享有集體所有權，也不具備法人資格；法人的角色應該由其所屬的行政村代為承擔，村民小組的一切權利都由行政村代為行使。

　　但是法院的最終判定卻是，村民小組可以享有土地的所有權。國家土地管理局對1986年《土地管理法》第8條所作的釋義是：“原生產隊所有的土地，可以屬於該村民小組相應的農業集體經濟組織的農民集體所有……”由此出發，法院認為：“我國目前集體所有的土地的組織形式有兩種，既可以是村民委員會集體所有，也可以是村民小組集體所有。”這些案例出自最高人民法院主編《人民法院案例選》，第344頁。為此，法院撤銷了縣政府將爭議土地劃為國有的文件，其理由是該機關沒有正確理解“1989年意見”的相關規定。“1989年意見”第8條規定，如果截至1962年《農業六十條》頒佈之前，國有部門仍然沒有歸還其徵用的集體土地，那麼該土地為國有土地。但是該爭議土地的徵用時間是1963年，因此這項條款在此並不適用。此外第8條還規定，對於1962~1982年期間徵用的集體土地來說，如果縣政府頒發了正式文件或簽署了土地轉讓協議，那麼該土地屬於國家所有。第8條的原文是這樣的：“凡１９６２年９月《農村人民公社工作條例修正草案》（以下稱《六十條》）公佈以前，全民所有制單位、城市集體所有制單位和集體所有制的華僑農場使用的原農民集體所有的土地（含合作化之前的個人土地），１９６２年９月《六十條》公佈後迄今沒有退給農民集體的，屬於國家所有。凡１９６２年９月《六十條》公佈時起至１９８２年５月《國家建設徵用土地條例》公佈時止，全民所有制單位、城市集體所有制單位使用的原農民集體所有的土地，有下列情形之一的，屬於國家所有：（1）簽訂過土地轉讓等有關協議的；（2）經縣級以上人民政府批準使用的；（3）進行過一定補償或安置勞動力的；（4）接受農民集體饋贈的；（5）由農民集體所有制企事業單位轉為全民所有制的。凡屬上述情況以外使用的農民集體土地，由縣級以上地方人民政府根據具體情況，或按當時規定補辦徵地手續，或退還農民集體。”參見《關於確定土地權屬問題的若幹意見》第8條，引自中國土地管理總覽編輯委員會，《中國土地管理總覽》，第69頁。但是襄陽縣政府的有關負責人除了口頭批準之外，並沒有辦理任何正規的徵用手續。鑒於上述原因，法院判定該土地應歸還給第三村民小組。

　　同第一個案例相類似，第二個案例也涉及人民公社和生產大隊之間的土地權屬爭議問題。1975年，山東省石佛公社為了興建養豬場，前後向原徐樓、魏海和前陳海三個生產大隊共徵用了170畝土地。在此期間，該公社沒有遵循任何的徵地程序，當然這一現象在當時極為普遍。自1978年起，三個大隊開始向公社領導上訪，請求公社退還徵用的土地，並補償相關的經濟損失。到了1980年，公社和這三個大隊簽署了一項協議，協議中明確規定了徵用土地的數量及其相應價格。該協議還規定，土地的所有權歸養豬場所有，但如果養豬場倒閉，徵用的土地將按當初購買時的價格售還給這幾個大隊。此外，三個大隊還得到了一定的經濟補償，其中包括部分的現款和實物。1983年，石佛鄉取代了石佛公社，養豬場也隨之關閉。原養豬場占用的土地變成了林地。到了1990年，鄉政府砍掉該地的樹木，將其中三分之一的土地承包給韓莊的村民耕種，承包時間長達35年。此舉立刻在鄉政府和三個行政村之間引起了爭議。陽谷縣政府曾數次干預此事，但其於1988~1991年間下達的批示均表示，該土地歸鄉政府所有。最後，三個村莊不得不將縣政府和鄉政府告上了法庭。

　　

本文摘自《誰是中國土地的擁有者？》

　　本書啟用了“可信度” 和“空制度”兩個概念。一種為社會群體所信賴並確認為可信的制度，其創生在相當程度上取決於該群體根據其所面臨的社會經濟和政治因素所做出的選擇和安排。無視這一條件，不僅會導致對社會行為人的行為方式作用甚微的空制度的產生，而且會導致社會不公加劇，甚至引起社會沖突。本書指出要正確理解中國農村改革所取得的成功，其訣竅在於理解政府所採取的放手政策，及其所刻意堅持的制度模糊原則的意義，因為這兩者促成了適合不同地方特性並具有可信度的制度的產生。