一、生產隊的土地到底怎麼了（2）

　　回到上文的中心問題：黨中央制定的法規已經就農村土地集體所有制做出了明確的規定，但是為什麼這一制度仍然具有一定的模糊性呢？自然村的前身是生產隊，它的規模也與生產隊相當。雖然自然村依法享有土地的所有權，但是它實際上並沒有任何實權。相反，人民公社及公社以上（即縣級和縣級以上）的行政單位卻掌握著土地的所有權。這就意味著一旦上級徵用土地，自然村將無法保障其集體的土地權益；更不用說那些在土地上生活和耕作的村民，他們根本無力保護自己的合法權益不受侵害。產生上述這些現象的原因主要有三點。

　　第一，不僅國家的法律體系缺乏連貫性和一致性，而且在集體化時期（1956~1978年），全民的“法治”觀念也十分淡薄。正如下文將提到的，為了促進經濟發展，上級政府在不遵循任何法定程序的情況下，頻繁地向生產大隊和生產隊徵用土地，與此同時還沒有任何形式的經濟補償。在絕大多數情況下，上級的命令就是法律：只要上級予以批準（往往只採取口頭形式），蠶場、水庫、農場等經濟專案立刻就可以開工建設。此外在農業合作社時期，不僅人們的法律意識極為淡薄，法律體系自身也缺乏一致性。1958年1月6日，國務院頒佈了《國家建設徵用土地辦法》。在整個農業合作社時期，它是唯一的一部直接涉及土地徵用事宜的正式法規。直到1982年國務院又頒佈了《國家建設徵用土地條例》和《村鎮建房用地管理條例》之後，這一法規才不再發揮作用。《國家建設徵用土地辦法》的頒佈時間是在人民公社成立之前，其適用範圍僅限於土地徵用的一種情況，即國家徵用土地建設國有資產專案。因此，寥寥幾條法規只規定了合作社的土地徵用辦法，並沒有涉及人民公社的土地徵用問題。參見1958年國務院修訂並公佈的《國家建設徵用土地辦法》第8條和第9條，向洪宜主編《土地確權使用手冊》，中國大地出版社，1996，第110頁。

　　第二，中國從來沒有在全國範圍內建立統一的地籍冊。農業非集體化時期，中央政府首次就在全國範圍內建立統一的地籍冊進行了初次嘗試，但是當時的土地登記工作並沒有把最基本的集體單位，也就是自然村包括在內。縱觀中華人民共和國史，有兩件大事對自然村的土地所有權造成了深遠的影響：一是20世紀50年代的土地改革運動，二是1962年的“四固定”運動。時至今日，最高人民法院和國土資源部仍然將這兩大事件視為土地權屬的評估依據。參見最高人民法院《關於村委會與所屬村民小組的土地糾紛案應如何適用政策法律問題的复函》和1989年國家土地管理局《關於確定土地權屬問題的若幹意見》的有關評論。向洪宜主編《土地確權使用手冊》，第293，312~315頁。“1989年意見”規定，國家與集體土地權屬的劃分以1962年為標準。這一年開展的“四固定”運動，為《農業六十條》的頒佈和執行奠定了正式基础。然而這一做法顯然欠妥。土改運動期間，國家向農民頒發了土地證，但這些證書卻缺乏制度上的必要保證（參見圖2-1）。況且在隨後幾年的政治運動中，丢失或損壞的土地證書不計其數。至於1962年的“四固定”運動，其主要內容是把勞動力、土地、耕畜和農具的永久所有權歸入到生產隊的手中。《農業六十條》成為此次運動的法律依據。值得註意的是，“四固定”運動的最初想法是將勞動力、土地、牲畜和農具的永久使用權授予生產隊，而不是所有權。1961年出台的《農業六十條》第18條規定：“生產大隊必須把勞動力、土地、耕畜和農具，固定給生產隊使用，並且登記造冊，不再變動。”第17條則規定“在生產大隊範圍內……一切土地、耕畜、農具等生產資料，都屬於生產大隊所有。”1962年9月27日中共中央下發了《農業六十條》修訂案，至此，國家正式授予生產隊以土地的所有權。又參見《農村人民公社工作條例（草案）》，中國人民解放軍國防大學黨史研究室主編《中國共產黨教育參考材料》第23卷，1961年3月，第454頁。從理論上說，既然生產隊擁有土地的所有權，那麼相應機構應該對其地權進行審查和登記，但這些工作從來就沒有進行過。

　　

本文摘自《誰是中國土地的擁有者？》

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　　 本書啟用了“可信度” 和“空制度”兩個概念。一種為社會群體所信賴並確認為可信的制度，其創生在相當程度上取決於該群體根據其所面臨的社會經濟和政治因素所做出的選擇和安排。無視這一條件，不僅會導致對社會行為人的行為方式作用甚微的空制度的產生，而且會導致社會不公加劇，甚至引起社會沖突。本書指出要正確理解中國農村改革所取得的成功，其訣竅在於理解政府所採取的放手政策，及其所刻意堅持的制度模糊原則的意義，因為這兩者促成了適合不同地方特性並具有可信度的制度的產生。