六、哪些因素確保了制度的正常運行（1）

　　學術界對轉型國家的讨論主要分為兩派。一些學者認為國家必須推行激進的土地產權私有化運動。另一些學者則聲稱，私有化是一個漸進的過程，它不僅需要政府的適度引導，而且還必須與社會、經濟和法律的發展狀況保持一致。中華人民共和國政府看來拒絕採納前一種方案。在三大生產資料——土地、資本和勞動力中，第一種生產資料即土地仍然牢牢掌握在國家和集體的手中。此外越來越多的研究資料也證明，盡管當前農地產權制度隨著人口的變化不斷進行調整，但廣大農民信賴並擁護國家現行的農村政策。事實上，因為調整土地產權制度可以安置農村大量的剩餘勞動力，所以這項工作擔負的重要角色是保障社會安定。此外，農村經濟已經並將繼續取得令人矚目的增長，這在很大程度上為我的觀點提供了依據，即土地私有化其實並不是經濟持續穩定發展的必要條件。由此大家可能產生這樣的疑問，制度安排中究竟哪些潛在因素確保了中國農村經濟的發展。

　　因為土地所有制和中國的立國之本緊密相連，所以對於中央領導人來說，如何平衡意識形態和社會經濟現實之間的關係是個異常棘手的任務。這里的關鍵問題是，在不破壞馬列主義原則，即堅持土地的國家和集體所有制的前提下，國家究竟可以實現多大程度的私有化？為此，中國政府在制定未來的土地政策時，可以在以下兩條道路中擇其一而從之：一種是在不改變“有意的制度模糊”的情況下，允許適當超越法律範圍行為的存在；另一種則是澄清原本模糊的制度，在政策和法規中做出明確規定。（後一條道路尚處於試驗階段，政府應當為這些嘗試留出足夠的空間。）縱觀本章，我始終堅持認為，在現有的社會經濟狀況下，這種“有意的制度模糊”恰好是農村土地集體所有制得以穩定的原因。綜觀土地（特別是農村土地）管理的相關政治爭論，下列四個關鍵議題能夠證實我的觀點：（1）土地所有權；（2）土地權屬的登記；（3）國土資源部的改革；（4）租賃和使用權流轉市場的建立。

　　如果我們發問“誰是土地的擁有者？”，恐怕任何人都無法給出明確的答案。國家土地所有權的界定之所以帶有模糊性，其主要原因是土地的管理權分散於中央各部委的手中。因此如果想要弄清國家土地所有權的來龍去脈，我們首先必須了解國土資源部的機構變遷史。為了建立土地的垂直管理模式，中央政府提倡採取集權的做法，但這很可能會在中央各政府部門之間引發矛盾。盡管全國人大常委會法律委員會將對土地的集中化管理作為其努力的最終目標，但是它卻宣佈具體的實施工作應該暫緩進行。為此，國家在制定《土地管理法》修訂案的過程中面臨著兩難的境地：一來，該法案必須保證土地管理的統一性；二來，該法案有必要為森林、草原、漁場等的管理問題留出單獨的空間。

　　農村土地集體所有制也存在類似的情況。為了避免激化各級農村集體之間的土地爭端，國家在制定法律時有意模糊了集體所有制的定義。然而後者反過來嚴重阻礙了土地登記的順利開展。時至今日，政府在評定行政村及其以上集體單位的土地權屬時，並沒有引發大規模的社會沖突。這僅僅是因為土地登記並沒有觸及最敏感的層次，即集體土地的基本所有者——自然村。由此可見，政府在農村土地集體所有制改革過程中採取了相當謹慎的措施。到了20世紀80年代末期，為了配合經濟改革，國家將土地出租和有償使用原則的相關條款寫入了《憲法》，為土地承包權和使用權的自由轉讓大開方便之門。但是與此同時，中央政府在該領域的權力也在不斷縮小。隨著改革的逐步深入，政府已經將永佃權視為一種可行的措施。對於城市市區土地的商業化來說，中央政府正從1988年以前的全面禁止，逐步過渡到土地的“有償使用”。然而農村集體土地所有權轉讓的相關法律卻仍然處於模糊不清的狀態。

　　本章就制度框架的歷史和現狀進行了較為詳細的論述。如果想要了解中國土地制度的變遷和現行的農地產權制度，那麼我們首先必須回顧制度框架的歷史沿革。在過去的20年里，中國經濟發展取得了令世人矚目的成就。盡管在農村現有的土地承包制度下，由於家庭人口的變化，政府不得不頻繁地調整土地的分配，但農民還是普遍接受了這一制度。能夠威脅當前農村土地集體所有制的大規模的社會沖突也並不存在。綜上所述，我們的結論是，對於國家和農村社會來說，現有的制度框架具備一定的可信度和可接受度。但是，在集體土地所有權的性質問題上，中央政府還能將澄清的時間往後拖延多久呢？而面對土地管理和政策制定的分散狀態，中央政府要過多久才能實現權力的集中化呢？這些問題仍然值得深入思考。

　　

本文摘自《誰是中國土地的擁有者？》

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　　 本書啟用了“可信度” 和“空制度”兩個概念。一種為社會群體所信賴並確認為可信的制度，其創生在相當程度上取決於該群體根據其所面臨的社會經濟和政治因素所做出的選擇和安排。無視這一條件，不僅會導致對社會行為人的行為方式作用甚微的空制度的產生，而且會導致社會不公加劇，甚至引起社會沖突。本書指出要正確理解中國農村改革所取得的成功，其訣竅在於理解政府所採取的放手政策，及其所刻意堅持的制度模糊原則的意義，因為這兩者促成了適合不同地方特性並具有可信度的制度的產生。