五、土地的使用和租賃：搖擺於意識形態、市場和社會穩定之間（3）

　　農村土地租賃制度當前的發展趨勢是：努力保障農民承包合同的穩定性，限制（或至少不擴大）土地有償使用制度的實施範圍，以及盡量將該制度限制在農業區域之外。保護農民的合法權益已經成為決策者的普遍共識。1998年6月，當全國人大常委會開會審議《土地管理法》修訂案的時候，代表們提出：“修正草案在保護農民的土地承包合同的合法權益方面力度不足，需要進一步完善。”參見李伯勇《全國人大法律委員會關於〈中華人民共和國土地管理法（修訂草案）〉審議結果的報告》，第6頁。修訂後的《土地管理法》在這方面取得了兩大突破性進展：（1）該法律重申了1997年的政策，即土地承包期限為30年；參見《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關於進一步穩定和完善農村土地承包關係的通知》，中辦發第16號文件（1997年）；《土地管理法》（修訂案）第14條，引自房維廉主編《〈中華人民共和國土地管理法〉實用講話》，中國民主法制出版社，1998，第208頁。（2）該法律規定，發包方只有在獲得村民會議2/3以上成員（或2/3以上的村民代表）的同意之後，才能夠調整承包地。這項規定剥奪了村民委員會的權力。農業部的一位高級官員對此發表評論說：“中央政府的最終目的是賦予農民‘永佃權’。既然承包期為30年，那麼合同到期之後呢？它們將繼續延長30年，隨後又是30年……直至無窮無盡。”李生（口頭交流，1999年）。在租賃權物權化方面，中國學術界近幾年來的讨論和官方的論調相當一致。比方說可以參見陳甦《土地承包經營物權化與農地使用權制度的確立》，《中國法學》1996年第3期，第89頁。因此，以1998年修訂後的《土地管理法》為法律依據的“第二輪”土地承包可謂破天荒的第一次。“第二輪承包”之所以具有如此重要的地位，這是因為農民第一次簽訂了獨立、標準而確定的合同。縱觀全國的承包合同，它們由兩個部分組成：一是農村集體持有的合同，二是農民持有的土地承包經營權證（參見附錄E和附錄F）。對於每個村莊來說，“第二輪承包”必須經由村民會議批準，並就此形成正式決議。

本文摘自《誰是中國土地的擁有者？》

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　　 本書啟用了“可信度” 和“空制度”兩個概念。一種為社會群體所信賴並確認為可信的制度，其創生在相當程度上取決於該群體根據其所面臨的社會經濟和政治因素所做出的選擇和安排。無視這一條件，不僅會導致對社會行為人的行為方式作用甚微的空制度的產生，而且會導致社會不公加劇，甚至引起社會沖突。本書指出要正確理解中國農村改革所取得的成功，其訣竅在於理解政府所採取的放手政策，及其所刻意堅持的制度模糊原則的意義，因為這兩者促成了適合不同地方特性並具有可信度的制度的產生。