五、土地的使用和租賃：搖擺於意識形態、市場和社會穩定之間（2）

　　20世紀90年代末，“有償使用制度”突然成為人們爭論的焦點。當時《土地管理法》修訂案尚且處於審議的過程當中，以浙江土地管理局為首的一些地方單位就紛紛提出：“國有土地實行有償使用的制度，這一制度規定適用的範圍太小，應當將其擴大到集體土地。”事實上對於一些集體所有的土地來說，它們已經實行了有償使用制度。但是全國人大常委會法律委員會重申了其在20世紀80年代末的觀點，即有償使用制度的適用範圍仍然僅限於國有土地。參見全國人大法制工作委員會主編《中華人民共和國土地管理法釋義》，第366頁。和李伯勇：《全國人大法律委員會關於〈中華人民共和國土地管理法（修訂草案）〉審議結果的報告》，第6頁。和《土地管理法》（修訂案）第2條，引自房維廉主編《〈中華人民共和國土地管理法〉實用講話》，第207頁。中央政府採取上述做法的原因是出於如下顧慮：雖然從理論上說人人享有平等的土地使用權，但是一旦農村土地使用權可以自由交易，一部分農民就有可能喪失他們的土地使用權，而這將導致一個新興階層的誕生，該階層主要由貧困無地的農民組成。統計資料顯示，中國的人口總數中有61%是農村居民，2002年中國總人口數為12?8億，其中60?9%為農村人口。參見國家統計局《中國統計年鑒（2003）》，第97頁。這意味著農村中隐藏了大量的失業人口。對於數百萬計依舊以農耕為生的中國農民來說，人均擁有耕地的面積雖小（1998年，中國人均占有的耕地面積為0?14公頃）參見國家統計局《中國統計年鑒（2003）》，第390頁。，但這一小塊土地卻是他們的生存之本。

　　農村土地的有償使用制度具有一定的模糊性。在經濟較為發達的地區，當地政府常常投機取巧，利用法律沒有（或尚未）規定的空隙大做文章。比方說某些農村集體將土地出讓給一些公司經營，其目的是改善土地條件，提高農業收成。但從嚴格的意義上說，這一行為超越了現有法律的允許範圍。使用權的抵押問題同樣令人感到困惑。中央政府允許人們將國有土地的使用權當作抵押物，但是法律並沒有明文規定這種行為是合法的。參見全國人大法制工作委員會主編《中華人民共和國土地管理法釋義》，第41頁。荒地的抵押問題恰好介於二者之間。根據國務院辦公廳發佈的通知，“購買（荒地）使用權的人，有權繼承、轉讓、抵押使用權，也可把使用權入股管理”參見《國務院辦公廳關於治理開發農村“四荒”資源進一步加強水土保持工作的通知》，第6條，引自中國法律年鑒編輯委員會主編《1997年中國法律年鑒》，中國法律年鑒社，1997，第425~426頁。。但《憲法》規定，除非證明為集體所有，否則荒地屬於國有資產。《中華人民共和國憲法》第9條。值得註意的是，只有《憲法》中才出現了這樣的提法，其他法規並沒有將荒地單獨定義為一種自然資源。因此，是否可以按照《森林法》或《草原法》處理荒地問題，這正是農業部下屬的畜牧局同國家林業局之間沖突不斷的主要原因。參見Peter Ho,‘The Wasteland Auction Policy in Northwest China:Solving Rural Poverty and Environmental Degradation?’,in Peter Ho,Jacob Eyferth,and Eduard B?Vermeer(eds?),‘Rural Development in Transitional China:A Special Issue’,Journal of Peasant Studies,Vol?30,Nos?3/4,(April/July 2003),pp?121-159.一個衆所週知的問題至此再度浮出水面，對此我在前文中已經略有涉及。中國的荒地之所以大多為國家所有，其根本原因是因為集體無法確立他們的土地權屬。即使集體長期使用土地並對土地投入了大量的人力物力，只要他們無法出具合法的證據，這些土地就不能歸他們所有。但是這並不能阻擋農村集體爭取荒地習俗權的步伐。因此下列情況很有可能發生：一方面集體認為自己擁有荒地的習俗權，他們把荒地的使用權抵押給他人；另一方面這樣的行為卻不為政府所認可，因為政府認為荒地屬於國家所有。類似這樣的情況阻礙了農村土地市場的發展。在提交給全國人大的一份議案中，四川省曾提議在《土地管理法》中增加相關條款，以處理集體土地的使用權抵押問題，但是該議案最終並沒有得以實現。參見《各省、自治區、直轄市對土地管理法（修訂草案）的意見》，引自人大法制工作委員會主編《中華人民共和國土地管理法釋義》，第381頁。

　　

本文摘自《誰是中國土地的擁有者？》

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　　 本書啟用了“可信度” 和“空制度”兩個概念。一種為社會群體所信賴並確認為可信的制度，其創生在相當程度上取決於該群體根據其所面臨的社會經濟和政治因素所做出的選擇和安排。無視這一條件，不僅會導致對社會行為人的行為方式作用甚微的空制度的產生，而且會導致社會不公加劇，甚至引起社會沖突。本書指出要正確理解中國農村改革所取得的成功，其訣竅在於理解政府所採取的放手政策，及其所刻意堅持的制度模糊原則的意義，因為這兩者促成了適合不同地方特性並具有可信度的制度的產生。