五、土地的使用和租賃：搖擺於意識形態、市場和社會穩定之間（1）

　　作為改革政策的一部分，中國領導人正試圖轉變土地權利的界定範畴，這樣土地的相關權利如使用權、流轉權等就不再是生產資料的一部分，而是統領於商品的名下（這樣人們才可以就這些權利進行交易），後者的含義顯然更為寬泛。參見Anthony Walker,Land,Property and Construction in the PRC(Hong Kong:Hong Kong University Press,1991),p?61?當前中國的土地所有權屬於國家和農村集體所有，這是由社會主義國家的性質決定的，是意識形態預設的無可動搖的事實。在社會主義公有制的前提之下，農村地區如果想要實現“社會主義市場經濟”，那麼唯一可行的做法只能是將土地的使用權和租賃權商業化。然而改革的實際情況同馬列主義基本原理之間的沖突還是相當明顯的。土地政策的制定過程就像是一個反复試錯的過程。出於政治上的需要，這一過程通常還伴隨著“有意的制度模糊”。制度的模糊性一方面造成了土地權屬的極端混亂，但另一方面，它也給予地方政府一定的自由度，允許他們在適當的時候靈活變通。

　　經濟改革期間，一個市場脫穎而出，該市場主要就國有土地（也就是城市市區土地）的使用權進行交易。一般說來，國家可以把國有土地承包給個人，讓他們發展房地產業或者從事農業生產。至於農村地區的集體土地，家庭聯產承包責任制的實施狀況已經遠遠超出了先前的範圍。從理論上說，只要保證土地繼續用於農業用途，農民可以轉租土地，或者把土地承包經營權轉讓給他人。此外，從1999年開始，農村集體以外的個人和單位也可以承包農村集體土地。必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。參見第15條，《土地管理法》（修訂案），引自房維廉主編《〈中華人民共和國土地管理法〉實用講話》，第208頁。然而對於全國大部分地區來說，轉租和使用權的流轉現象還十分罕見。人們常常把以下幾個近義詞與“使用權流轉”混為一談：劃拨、出讓、轉讓和轉包。劃拨是將國有土地無償確定給全民或集體所有制單位和個人使用的行為，目的是為了在土地上進行開發建設，使用權的流轉在（國家掌控的）一級土地市場進行，土地的使用期限從40~70年不等；與過去不同，目前國家在土地使用權的流轉過程中試圖採取徵稅或徵收土地使用費的方式，這就是出讓；轉讓是使用者通過二級土地市場獲取土地的使用權；轉包就是農民在不放棄土地權利的情況下將土地轉租給他人。在中國土地市場的理論背景研究方面有較深造詣的著作，參見馬克偉主編《土地大詞典》，長春出版社，1991，第93、183、891、988頁。和Walker,Land,Property and Construction in the PRC,pp?38-44?與此同時，國家仍然禁止對農村土地使用權進行明碼標價，因為這一做法違背了公有制的基本原則。由於農村集體土地使用權的轉讓備受限制，其直接後果是使用權的交易成本一直得不到降低。從這個意義上說，“農村土地市場”與城市土地市場之間還存在著相當大的差距。

　　中國的“土地市場”在形成當今格局之前其實已歷經幾重波折。1988年頒佈的《中華人民共和國憲法》修正案規定，只要土地的出租和轉讓遵循“有償使用制度”，那麼土地的出租和使用權的轉讓就受到法律的保護。自農業非集體化以來，該法規的出台標志著土地政策方面的第一次重大改革。《中華人民共和國憲法》第10條，第8頁；和《中華人民共和國憲法》（修正案）第2條，第42頁。同年，國家土地管理局宣佈，國有土地和集體所有土地應當推行有償使用制度，其理由主要有三點：（1）該制度不僅可以保證土地資源得到有效利用，而且還能確保土地資源的可持續發展；（2）該制度不但不會損害國家和集體的利益，而且國家和集體還可以通過土地所有權徵收土地稅或租金（使用期的全部租金）；（3）該制度可以為土地開發建設和房地產業吸引（外國）投資。參見全國人大常委會法制工作委員會主編《中華人民共和國土地管理法釋義》，第39頁。總的說來，農村土地的有償使用指的是擁有土地所有權的農村集體可以有償轉讓、出租、抵押土地使用權，轉讓使用權後，土地可以不用於農業用途。但是在當時，由於擔心有償使用制度會動搖農村土地承包制度的穩定性，全國人大常委會法律委員會提出，“為了進行深入調查以獲得更多的經驗，暫不對有償使用制度作法律規定”參見林澗青《全國人大法律委員會對〈中華人民共和國土地管理法修正案（草案）〉的審議結果的報告》，第七屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議，1988年12月23日，第1頁。。

　　

本文摘自《誰是中國土地的擁有者？》

---

　　 本書啟用了“可信度” 和“空制度”兩個概念。一種為社會群體所信賴並確認為可信的制度，其創生在相當程度上取決於該群體根據其所面臨的社會經濟和政治因素所做出的選擇和安排。無視這一條件，不僅會導致對社會行為人的行為方式作用甚微的空制度的產生，而且會導致社會不公加劇，甚至引起社會沖突。本書指出要正確理解中國農村改革所取得的成功，其訣竅在於理解政府所採取的放手政策，及其所刻意堅持的制度模糊原則的意義，因為這兩者促成了適合不同地方特性並具有可信度的制度的產生。