四、國土資源部：權力從分散走向集中（2）

　　首先在1998年，以原國家土地管理局、地質礦產部、國家海洋局和國家測繪局為基础組建一個新的政府部門——國土資源部。與此同時林業部降為林業局，成為國務院直屬機構。國土資源部土地規劃司的一位高級經濟學家鄒曉雲指出，人們之所以謠傳林業局可能會恢復為一個部門，這是因為2000年春季有數次沙尘暴橫掃北京。這些沙尘暴是中國西北部地區土地荒漠化加劇的必然後果。作為回應，國務院前總理朱镕基將自然資源管理提上政府的議事日程，他提出要推行“退耕還農（還牧）”的政策（口頭交流，2000年）。中央政府的機構改革意味著，土地管理部門的重要性正與日俱增。但是對於省及省以下級別的行政單位來說，我們尚且無法斷定這一改革究竟會產生多大的影響。問題在於，為了處理城市市區土地的相關事務，中央機構下屬的地方部門是否會組成一個地方性的土地資源管理局或其他機構。《土地管理法》規定，省及省以下行政單位的土地管理事務必須按照國務院的有關規定辦理，這其實帶有相當大的不確定性，因而仍然有待國家起草相關的法規加以限定。參見《土地管理法（修訂案）》第2章第5條，引自房維廉主編《〈中華人民共和國土地管理法〉實用講話》，中國民主法制出版社，1998，第207頁。

　　其次修訂後的《土地管理法》規定，國家機關在行使國有土地的所有權和使用權時，必須經由國務院的審核和確定。這就將權力集中到了中央領導層的手中。借用法律委員會的說法，“這是一個比較大的修改”。因為它“便於統一掌握中央國家機關的土地資源……避免各單位自行處置土地使用權、以地謀私，使中央國家機關的國有土地資產流失”參見《土地管理法（修訂案）》第2條和第11條，第207~208頁。和人大法制工作委員會主編《中華人民共和國土地管理法釋義》，第68頁。。最後，在土地使用規劃方面，分級審批制度取代了舊有的配額制。在新體制中，國務院擁有土地使用規劃的最終審批權。但是這一加強中央集權的舉措卻遭到了人大代表和一些部委的反對：“將審批權集中到中央的手中，這種做法本身勢在必行，但是《草案》的條款集權化色彩太過濃厚，因而很難付諸實施。”作為回應，法律委員會決定將適當的權力下放到地級市（盟）和縣一級人民政府。參見《土地管理法（修訂案）》第21條和第44條，引自房維廉主編《〈中華人民共和國土地管理法〉實用講話》，第211~212頁。和李伯勇：《全國人大法律委員會關於〈中華人民共和國土地管理法（修訂草案）〉審議結果的報告》，第3頁。

　　

本文摘自《誰是中國土地的擁有者？》

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　　 本書啟用了“可信度” 和“空制度”兩個概念。一種為社會群體所信賴並確認為可信的制度，其創生在相當程度上取決於該群體根據其所面臨的社會經濟和政治因素所做出的選擇和安排。無視這一條件，不僅會導致對社會行為人的行為方式作用甚微的空制度的產生，而且會導致社會不公加劇，甚至引起社會沖突。本書指出要正確理解中國農村改革所取得的成功，其訣竅在於理解政府所採取的放手政策，及其所刻意堅持的制度模糊原則的意義，因為這兩者促成了適合不同地方特性並具有可信度的制度的產生。