四、國土資源部：權力從分散走向集中（1）

　　當前，中國的土地管理還存在不少問題，國土資源部也處於改革的進程當中，而這一改革較之原定計劃已經拖延了不少時間。中國的土地管理模式同樣經歷了不斷調整的過程，總體發展趨勢是從分散式管理模式轉向集中的管理模式。新中國成立初期，土地管理權集中在內務部的手中，而當內務部被撤銷之後，土地管理權則散落到現有的許多政府機構的手中。

　　為了貫彻國有化路線，對土地實施統一管理，中央政府於1949年成立了內務部。內務部下設土地管理部，專門負責處理農村和城市的土地事務。20世紀50年代中期，該部門予以撤銷，中央將土地管理職權分散到各個部委，由它們負責管理城市、農村及其他一些土地資源。時至今日，城市土地的管理權轉移到了市政府下屬的機構手中（一般是土地行政主管部門或者房地產行政主管部門）；而農村的土地則仍處於國土資源部的管轄範圍之內。至於其他土地資源（及水資源），它們則由國家林業局、農業部、水利部、鐵道部、交通部、國防部和民政部等部委共同實施管理。它們分別負責管理森林、草原、鐵路用地、公路和水路用地、水資源、軍事用地，以及劃分行政區邊界和處理邊界糾紛問題。參見王涵、姚景明《內務部機構及職能》，《中國民政》1999年第1期，第35頁。和劉新華主編《新土地管理法全書》第1卷，中國物價出版社，1998，第169~170頁。及Jen?Kai Liu,‘The Main National Leadership of the PRC’,China Aktuell(July 1998),pp?2-5?

　　綜觀上述情況我們發現，由於各部委彼此缺乏溝通，不能做到步調一致，因而它們在確定土地權屬、頒發土地所有權證書的時候——特別是森林、草原和水資源——出現了極為混亂的現象。為了解決這個問題，全國人大的一些人大代表建議擴大《土地管理法》的法律涵蓋範圍，這樣人們可以在《森林法》、《草原法》、《漁業法》等法規的指引下處理相應土地資源的權屬問題。這也許是中國邁向土地資源集中化管理的重要一步。對此全國人大常委會法律委員會的回應是，國家應當將統一土地管理的原則寫入法律，但又指出：我國的土地管理制度自形成以來已有多年歷史，它為森林、草原、漁場的各項權利的法律定義提供了明確的依據，並針對使用權證的頒發制定了相關條款。這項制度至今依然有效。這次修改土地管理法的主要目的在於加強對耕地的保護。如果我們改變現有的土地管理制度，並修改目前依然有效的相關法規，那麼更多複雜的問題也許就會應運而生，其中某些問題甚至會棘手到無法解決的地步。參見李伯勇《全國人大法律委員會關於〈中華人民共和國土地管理法（修訂草案）〉審議結果的報告》，第2頁。《土地管理法》這一名稱本身就含有延期重組土地管理制度的意思。早在20世紀80年代初起草《土地管理法》之時起，政府的初衷就直指以下兩方面的內容：一是將土地資源的管理權全部集中到一個中央機構的手中；二是由此建立單一的“母法”——“土地法”。但是為了防止各政府部門之間的矛盾升溫，全國人大常委會法律委員會提議以《土地管理法》取代《土地法》，並對該法的法律涵蓋範圍加以限制，直至它在“規劃、鞏固和發展國家土地”方面積累了充分的實踐經驗為止。參見全國人大常委會法制工作委員會主編《中華人民共和國土地管理法釋義》，第50頁。然而大量迹象表明，《土地管理法》的最終目的還是要逐步對土地進行集中化管理。

　　

本文摘自《誰是中國土地的擁有者？》

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　　 本書啟用了“可信度” 和“空制度”兩個概念。一種為社會群體所信賴並確認為可信的制度，其創生在相當程度上取決於該群體根據其所面臨的社會經濟和政治因素所做出的選擇和安排。無視這一條件，不僅會導致對社會行為人的行為方式作用甚微的空制度的產生，而且會導致社會不公加劇，甚至引起社會沖突。本書指出要正確理解中國農村改革所取得的成功，其訣竅在於理解政府所採取的放手政策，及其所刻意堅持的制度模糊原則的意義，因為這兩者促成了適合不同地方特性並具有可信度的制度的產生。