三、土地登記：界定所有權的權限（1）

　　在中國現有的司法體制下，縣和縣級以上各級人民政府在《土地管理法》中，“縣級以上”這個詞語指的是縣及縣以上的行政單位。負責確定土地的權屬，並頒發國有土地使用權證和集體土地所有權證。參見《土地管理法》（修訂案）第11條，引自房維廉主編《〈中華人民共和國土地管理法〉實用講話》，中國民主法制出版社，1998，第208頁。城市市區的土地和森林、草原及其他自然資源原則上屬於國家所有。與之相反，農村土地的所有權原則上屬於農村集體所有。因而如果想要證明農村土地的所有權屬於國家，那麼政府就必須擔負起出具證據的責任。對於農村集體的土地來說，國家的職責僅限於確定和登記土地的權屬。然而問題正是出在這個地方，因為自新中國成立以來，政府從未系統地登記過農村土地，而絕大部分的土地所有權證都在土地改革之後的歷次政治運動中不翼而飛了。

　　從理論上說，縣土地管理局設立領導小組這一事件拉開了土地登記的序幕。領導小組的成員主要來自各相關部門以及當地政府。領導小組下設一個土地評估組，專門負責處理具體的土地登記事宜。這一小組和鄉土地管理站及村幹部協同開展工作。土地登記大致可以分為五個步驟：（1）土地所有者或使用者向相關部門提出申請；（2）地籍調查；（3）權屬審核；（4）註冊登記；（5）頒發或者更換土地證書。其中最重要的步驟當屬第二步——地籍調查。這一工作包括兩項內容：一是評估土地的權屬（集體土地的所有權和使用權，國有土地的使用權，還有其他一些權利）；二是開展實地調查（即確定土地的位置、邊界、用途和質量等等）。土地評估小組將在所有者和使用者的協助下，收集所有和地權相關的統計數據、文件及地圖等等。（參見附錄A和附錄B，前者列舉了兩個村莊的土地權屬評估工作，後者則提供了一份土地爭議的記錄。）由於篇幅有限，我只能就土地登記的流程進行簡單概述。詳細情況參見胡存智主編《土地登記理論與方法》第1卷，第94~143頁。

　　大多數人可能認為，劃分鄉（鎮）及鄉（鎮）以上行政區之間土地界限的權力隸屬於國土資源部，此外該部門還應當負責解決因土地登記所引發的沖突事件。但實際情況卻和人們的設想並不一致，執行或處理上述事件的主管部門是民政部而非國土資源部。參見《行政邊界爭議處理條例》，引自內蒙行政區劃邊界領導小組主編《行政區劃，調處邊界爭議文件選編》（呼和浩特：限制發行，1990年8月30日），第141~149頁。在村及村以下的行政單位，由當地人民政府及土地行政主管部門負責核查和劃分農村集體的土地權屬。然而我們無法確定的一點是，民政部在此過程中究竟發揮了多大作用。農村集體土地的登記工作從1984年開始一直延續至20世紀90年代末，對於不同省份和地區的行政村來說，邊界評估的期限有所不同。例如在內蒙古自治區，這項工作自1984年開始，至1992年就宣告結束；而對於寧夏回族自治區來說，該工作則終止於1998年（口頭交流，1999年）。但是這項全國性的土地登記工作卻到自然村一級就戛然而止了！這一點至關重要，因為人民公社制度解體以後，自然村和村民小組原本應當成為集體土地所有權的直接繼承者。在整個登記工作的過程中，中央政府繼續推行了“有意的制度模糊”，因為它並未對集體所有權給出明確的法律定義。

　　

本文摘自《誰是中國土地的擁有者？》

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　　 本書啟用了“可信度” 和“空制度”兩個概念。一種為社會群體所信賴並確認為可信的制度，其創生在相當程度上取決於該群體根據其所面臨的社會經濟和政治因素所做出的選擇和安排。無視這一條件，不僅會導致對社會行為人的行為方式作用甚微的空制度的產生，而且會導致社會不公加劇，甚至引起社會沖突。本書指出要正確理解中國農村改革所取得的成功，其訣竅在於理解政府所採取的放手政策，及其所刻意堅持的制度模糊原則的意義，因為這兩者促成了適合不同地方特性並具有可信度的制度的產生。