3、國家與農村集體之間的矛盾

　　農村集體土地所有權的模糊特性還在國家和農村集體之間引發了矛盾。這些矛盾大多產生於下列兩種情況：一是農村和城市的交界處，即農村集體所有土地與國有土地之間的交界地帶；

　　二是國有森林、草原和荒地同農村集體所有森林、草原和荒地的交界部分。

　　修訂後的《土地管理法》規定，城市市區的土地屬於國家所有，而城市郊區的土地則屬於農村集體所有。但是這樣的劃分方式其實並不那麼絕對。由於城市的範圍不斷擴大，許多過去歸集體所有的土地都被納入了新建城區的範圍之內。隨著房地產業的飛速發展，在沒有辦理土地產權轉移手續的情況下，地方政府經常挪用甚至成片出售集體土地。如果想在農業用地上興建工廠、辦公樓、公寓等建築，必須得到有關部門的審批，而一些幹部卻利用手中的職權，在他們的任期內大肆進行權錢交易，為腐敗大開方便之門。參見David Zweig,‘The?Externalities of Development’:Can New Political Institutions Manage Rural Conflict??,in Elizabeth J?Perry and Mark Selden(eds?),Chinese Society:Change,Conflict and Resistance(London:Routledge,2000)?另一方面，雖然法律並未規定鄉（鎮）政府和村委會的領導人就是農村集體土地所有權的合法代表，但某些幹部經常以個人的身份出售土地。其結果是腐敗分子通過出售農業用地以牟取暴利，而村民們則不得不背井離鄉，四處漂泊。然而，如果沒有遵循一定的法律程序，那麼農村集體出售給城市的土地理論上仍然歸農村集體所有。基於這個理由，有的全國人大代表提出，國家應該修訂《土地管理法》，並就“城區”和“郊區”這兩個概念進行重新定義。然而這些提案最終都石沉大海，因為如果想要通過這些提案，國家首先必須對《憲法》進行修改。參見《中華人民共和國憲法》第10條，中國法制出版社，1996，第8頁。和《土地管理法》（修訂案）第8條，引自房維廉主編《〈中華人民共和國土地管理法〉實用講話》，中國民主法制出版社，1998，第208頁。以及全國人大常委會法制工作委員會主編《中華人民共和國土地管理法釋義》，第58~59頁。“城市”和“市區”這兩個概念之間的差別也相當的模糊不清。根據人大常委會法律委員會的解釋，“城市”指的是“國家按行政建制設立的直轄市、市、鎮”。相反，“市區”則必須界定為建成區而非規劃建設區。參見《部分專家、學者、律師和科研人員來信對土地管理法（修訂草案）的意見》，人大法制工作委員會主編《中華人民共和國土地管理法釋義》，第395頁。此外，法律委員會還提議，國家應該對“農業用地”、“建築用地”和“土地”這些概念做出更為明確的法律定義。參見李伯勇《全國人大常委會法律委員會關於〈中華人民共和國土地管理法（修訂草案）〉審議結果的報告》，第9屆全國人大常委會第3次會議上的講話（1998年6月24日），第3頁。

　　在國有森林、草原、荒地和集體森林、草原、荒地的交界處，國家和農村集體之間也存在許多矛盾。然而引發這些矛盾的原因同耕地的情況還不太一樣，因此我將在下文單獨列出一個章節，詳細讨論這些矛盾的由來。在此，我只想就此類所有權爭議的背景發表一些簡單的看法。國家和農村集體之所以常常在森林、草原和荒地的問題上爭執不休，其根源來自《土地管理法》、《森林法》和《草原法》的相應條款。上述三項法律規定，除非可以證明森林、草原和荒地屬於農村集體所有，否則這些自然資源都屬於國家所有。而這正是問題的症結所在。因為農村集體通常無法出具合法的所有權憑證，證明這些自然資源的所有權歸屬於農村集體。況且即便農村集體過去曾握有類似的憑證，這些證據常常也會在歷次政治運動中遺失。

　　一旦農民開墾並使用了森林、草原或荒地，那麼隨著時間的流逝，他實際上就擁有了土地的習俗權，盡管這項權利並沒有形成書面證明。這一情況在貴州省和雲南省的一些邊遠山區尤為常見，這些地區的鄉村通常以林木種植為業，村民靠伐薪和種植林副特產品為生。比方說可以參見Emily T?Yeh,‘Forest Claims,Conflicts and Commodification:The Political Ecology of Tibetan Mushroom?Harvesting Villages in Yunnan Province’,The China Quarterly,Vol?161(March 2000),pp?264-278?在黑龍江、內蒙古、新疆等邊疆省份，那里的森林和草原也存在類似的情況。很多村民自1949年以前就定居於此，然而土改運動過後，他們突然發現自己喪失了土地的所有權，所有的土地一夜之間都變成了國家級的自然保護區。盡管政府大力支援墾荒計劃，然而無論是在農業集體化時期（1956~1978年），還是在改革開放之後，對於墾荒者和農民集體承包開墾的荒地來說，它們的權屬問題至今仍然沒有得到解決。同註①，第352頁。至於草原和?地的土地所有權問題，也可參見施文正《草原與草業的法制建設研究》，內蒙古大學出版社，1996，第43頁。

　　

本文摘自《誰是中國土地的擁有者？》

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　　 本書啟用了“可信度” 和“空制度”兩個概念。一種為社會群體所信賴並確認為可信的制度，其創生在相當程度上取決於該群體根據其所面臨的社會經濟和政治因素所做出的選擇和安排。無視這一條件，不僅會導致對社會行為人的行為方式作用甚微的空制度的產生，而且會導致社會不公加劇，甚至引起社會沖突。本書指出要正確理解中國農村改革所取得的成功，其訣竅在於理解政府所採取的放手政策，及其所刻意堅持的制度模糊原則的意義，因為這兩者促成了適合不同地方特性並具有可信度的制度的產生。