2、農村集體之間的矛盾

　　《土地管理法》在修訂過程中，圍繞集體所有權而非國家所有權這個問題，全國人大常委會內部的爭論最為熱烈。在當今的中國，“集體”這個詞就像個謎一樣。由於對“集體”的含義理解不同，農村集體與國家之間、農村集體之間已經產生了激烈的爭論。為了理解“集體”一詞模糊性的孕育過程，我們首先有必要回顧一下歷史。

　　現有的農村土地集體所有制直接繼承了原先的合作社和人民公社制度。過去，人民公社制度按級別分為三個層次：人民公社、生產大隊和生產隊。為了應對大躍進帶來的災難性後果，中央政府將生產資料（農田、牲畜、農具等）的所有權分配給上述三級集體單位所有。從1959~1962年，中央領導人始終在一個問題上猶豫不決，即擁有土地所有權和核算權的基本單位究竟是生產大隊還是生產隊。中共領袖毛澤東希望政府能加大對土地的控制力度，因而他強烈贊成生產大隊掌控土地的所有權。然而中央內部的溫和派則反驳說，如果生產隊（其實就是自然村）不能行使土地的所有權，那麼農民就會認為他們不是土地的主人，種地耕田的積極性也會隨之下降。經過長達三年的爭論，到了1962年9月，中共中央在北京召開了黨的八屆十中全會，會議通過了《農村人民公社工作條例（修正草案）》，這就是衆所週知的《農業六十條》。該條例規定，生產隊是農村土地的基本所有者和核算單位。生產隊是人民公社中的基本核算單位。……生產隊範圍內的土地，都歸生產隊所有……集體所有的山林、水面和草原都歸生產隊所有。如果想要進一步了解中央領導人對集體土地所有權的讨論，參見Peter Ho,‘The Clash over State and Collective Property:The Making of the Rangeland Law’,The China Quarterly,Vol?161(March 2000),pp?247-249?也可參見中國共產黨中央委員會，1961年3月，《農村人民公社工作條例（草案）》，引自中國人民解放軍國防大學黨史研究室主編《中共黨史教學參考資料》第23卷，國防大學出版社，1986，第454頁。和中共中央八屆十中全會，1962年9月27日，《農村人民公社工作條例（修正草案）》，引自中國人民解放軍國防大學黨史研究室主編《中共黨史教學參考資料》第24卷，國防大學出版社，1986，第141~142頁。接下來的20多年里，《農業六十條》是诠釋農村土地集體所有制結構的根本性文件（參見圖1-2）。

　　圖1-2農村集體土地所有權變遷圖示（農村所有的土地都為農村集體所有，而非國家所有）

　　到了20世紀80年代初，人民公社制度不复存在。鄉（鎮）取代了人民公社，行政村取代了生產大隊，生產隊則代之以自然村或村民小組。由於地區間的差異和歷史的變遷，這一概述還存在例外。人民公社制度解體之後，若幹個自然村逐步由一個行政村進行管理，而自然村則掌管著其下的數個村民小組。但是自然村和行政村之間的差別常常並不那麼明顯，而村民小組也往往和自然村相重合。如果原先的人民公社由兩個而非三個行政層次構成，那麼上述這些情況就很可能出現。《農業六十條》第2條也規定：“人民公社的組織，可以是兩級，即公社和生產隊，也可以是三級，即公社、生產大隊和生產隊。”參見中共中央八屆十中全會，1962年9月27日，《農村人民公社工作條例（修正草案）》，引自中國人民解放軍國防大學黨史研究室主編《中共黨史教學參考資料》第24卷，國防大學出版社，1986，第137頁。還要提醒大家註意的是，雖然“自然村”這個詞在中國大量官方和非官方的文件中頻頻出現，但它並不是正規的法律術語。我將在第六章中具體闡述村民小組和自然村的混亂狀態，詳見下王莊的相關內容及其註解。經過這一系列的變革之後，一個非常關鍵的問題是：作為農村土地的基本所有者，生產隊的地位發生了怎樣的變化？修訂後的《土地管理法》對集體土地所有權的描述如下：農民集體所有的土地依法屬於村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；《中華人民共和國村民委員會組織法》規定：“村民委員會根據村民居住狀況、人口多少，按照便於群衆自治的原則設立。村民委員會的設立、撤銷、範圍調整，由鄉、民族鄉、鎮的人民政府提出，經村民會議讨論同意後，報縣級人民政府批準。”參見第8條，同註①，第2頁。已經分別屬於村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；《中華人民共和國村民委員會組織法》規定：“村民委員會可以按照村民居住狀況分設若幹村民小組，小組長由村民小組會議推選。”參見第10條，同註①，第2頁。已經屬於鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理。參見《土地管理法》（修訂案）第8條和第10條，引自房維廉主編《〈中華人民共和國土地管理法〉實用講話》，中國民主法制出版社，1998，第208頁。為了給農村集體土地所有權下定義，起草者在修訂後的《土地管理法》中制定了相當詳細而且週密的條款。盡管如此，該法律的出台似乎並沒有改變人民公社時期的所有制結構。換句話說，除了那些在1962年《農業六十條》頒佈前已經成為人民公社和生產大隊所有的土地，乍看之下，農村土地的基本所有者仍然是生產隊的繼任者——自然村（或村民小組）。但是在這一表象之下其實大有文章可作。深入研究修訂後的《土地管理法》的相關條款之後我們就會發現，原本屬於生產隊的土地所有權到了自然村的手中就不再明晰。實際上，該法律根本沒有給出集體土地所有權的明確定義。盡管全國人大常委會法律委員會所作的數次釋義都相當重要，但是只要“集體”這一概念仍然處於含混不清的狀態，那麼問題就無法彻底得到解決。法律釋義對此做出了三條規定。首先，“農民集體所有的土地依法屬於村農民集體所有”意味著，該土地“屬於行政村農民集體所有”。其次，“已經分別屬於村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有”意味著，如果“該土地在改革開放以前就分別屬於兩個以上的生產隊，現在其土地仍然分別屬於相當於原生產隊的各農村集體經濟組織或者村民小組的農民集體所有。”第三，“已經屬於鄉（鎮）農民集體所有的”相關法規意味著，“在人民公社時期，公社一級掌握的集體土地仍然屬於鄉（鎮）農民集體所有”。參見全國人大常委會法制工作委員會主編《中華人民共和國土地管理法釋義》，法律出版社，1998，第65~66頁。同國家土地所有權一樣，此處問題的症結在於：究竟誰是土地的合法所有者？

　　根據修訂後的《土地管理法》的定義，國家將土地的所有權授予農民集體或者集體經濟組織，至於“鄉（鎮）集體經濟組織”、“村民委員會”和“村民小組”，它們只擁有土地的經營權和管理權。然而由於該法律並沒有給出農民集體或者集體經濟組織的定義，法律沒有對任何一個概念做出定義。修訂前的《村民委員會組織法》第5條只是宣稱：“村民委員會應當尊重集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自主權。”參見《中華人民共和國村民委員會組織法》，中國法律出版社，1998，第2頁。因此我們無法確定，從事土地經營和管理的機構是否同時擁有土地的所有權。借用一位中國學者的話來說：雖然法律規定農村中的農民集體是土地的所有者，但是對於代表農村集體的組織或者成分，法律並沒有給出明確的定義。法律規定，集體經濟組織和村民委員會僅擁有經營和管理土地的權利，這並不意味著它們就是土地的合法所有者，也不是說它們可以合法的行使土地的所有權，並從土地的所有權中收益。參見徐鋒《股份合作與農業土地制度改革》，《農業經濟問題》1998年第5期，第22頁。徐鋒並沒有提到村民小組的管理和經營權。原因是他的文章完成於《土地管理法》（修訂案）出台之前，也就是說法律尚未對這些權利做出明文規定。相關著述也可參見黃祖輝和陳欣欣《農地產權結構和我國的家庭農業》，《農業經濟問題》1998年第5期，第19頁，以及王存學、馬骧聪、黃明川和李生《農業法律體系建設基本問題》，《法學研究》第18卷1996年第6期，第72頁。圖1-2展示了中國土地集體所有制的變遷過程。1962年頒佈的《農業六十條》昭示著農業集體化的開始，而20世紀80年代中期興起的非集體化改革則宣告了整個集體化過程的終結。

　　實際上在《土地管理法》修訂案的審議過程中，全國人大已經著手讨論“集體”定義的模糊性問題。全國人大常委會法律委員會副主任委員李伯勇承認，集體土地所有權的相關法規亟須調整，因為“全國人大常務委員會註意到，人們並不清楚誰代表農民集體的土地所有權”參見李伯勇《全國人大常委會法律委員會關於〈中華人民共和國土地管理法（修訂草案）〉審議結果的報告》，第9屆全國人大常委會第4次會議上的講話（1998年8月24日），第3頁。。然而專就這個問題而言，修訂後的《土地管理法》並沒有對1986年的《土地管理法》做出多少改動。大家也許會有這樣的疑問：為什麼集體土地所有權是一個如此敏感的話題，為什麼中央政府有意避免對集體土地所有權的性質做出界定？

　　法律的不確定性是當前中國地權結構的主要特點。這里我們更關註的問題，即本章的中心論點是——這一不確定性很大程度上來自中央政府的主觀意願。中央政府之所以採取這樣的做法，他們有自己的道理。一方面，生產隊無法有效保障其自身的土地權利，盡管它們依法享有土地的所有權。更高級別的行政單位（生產大隊、人民公社，或地方政府）常常以所謂的經濟發展為由，在不給予任何經濟補償的情況下非法占用生產隊的土地。由於這些單位長期使用土地並對土地投入了大量的資金，因而除非彻底取消這些上級機關，否則土地的基本所有者——生產隊——不可能重新獲得土地的所有權。關於這一點，我將在第二章中展開具體論述。另一方面，隨著地價的不斷上升，喪失土地的自然村或村民小組逐漸開始關註他們先前的土地權利。如果人民公社時期的所有制結構在非集體化改革後依然有效，那麼自然村或村民小組就會通過法律手段爭取它們應有的土地權利。這樣一來，土地權屬問題有可能?引發大規模的社會沖突。

　　中央政府希望通過維持集體土地所有權的模糊性，在社會經濟和法律的發展過程中化解各級集體（自然村或村民小組、行政村及鄉鎮）之間的矛盾。讀者可能會對此表示反對，因為正如迪克斯(Anthony R?Dicks)在談論中國的司法體制時提到的那樣，除了相互抵觸的法規以外，“少數沖突”顯然依舊存在。參見Anthony R?Dicks,‘Compartmentalized Law and Judicial Restraint:An Inductive View of Some Jurisdictional Barriers to Reform’,in Stanley B?Lubman(ed?),China?s Legal Reforms(Oxford:Oxford University Press,1996),pp?90,102?安東尼R26;迪克斯（Anthony R?Dicks）將其歸因於中央和地方政府機構採取的“司法限制”。然而不容置疑的事實是，農村土地集體所有制所蘊涵的各種危機已經到了一觸即發的程度。從本章開篇引用的一段話中，我們就可以看出問題的嚴重性：“不知不覺中，土地的所有權似乎從自然村轉移到了更高一級的集體單位手中。”自家庭聯產承包責任制推行以來，實際情況已經證明，這位政府官員的顧慮並非杞人憂天。當農民簽訂農村土地承包合同的時候，在鄉（鎮）政府的領導和管理下充當正式發包者角色的，通常是行政村而不是村民小組或自然村。1997年中共中央政策研究室進行的一項調查顯示，在所有發包給農民經營的土地中，60?5%的土地發包者為行政村。村民小組占32?3%，鄉鎮占1?1%，其他則為3％。參見王慧敏《當前農村土地承包經營管理的現狀及問題》，第56頁。此外當農村家庭人口數有所變化，土地的再分配工作勢在必行時，行政村的相應機構（村民委員會和村民代表）可以依法行使土地再分配的權力，而自然村則被排斥在該項權力之外。或村民代表。參見《土地管理法》（修訂案）第14條，引自房維廉主編《〈中華人民共和國土地管理法〉實用講話》，中國民主法制出版社，1998，第209頁。

　　在這個極其敏感的話題上，官方和學術界各持己見。當全國人大常委會開會審議《土地管理法》修訂案的時候，部分代表認為，國家應該同時把土地的所有權授予行政村和自然村。中共中央政策研究室在提交給全國人大常委會的建議中談到：“現在公社已經改為鄉（鎮），大隊已經改為村民委員會，生產隊已經改為村民小組，農村已經沒有什麼合作經濟組織。將集體所有的土地具體規定為村民委員會和村民小組所有更切合實際。”參見《中央有關部門、群衆團體對土地管理法（修訂草案）的意見》，引自全國人大常委會法制工作委員會主編《中華人民共和國土地管理法釋義》，法律出版社，1998，第338頁。在和一些專家、學者、法學家和研究員的通信中，《土地管理法（修訂草案）》的起草者們也表示，他們贊同國家將土地的所有權授予村民小組，參見全國人大常委會法制工作委員會主編《中華人民共和國土地管理法釋義》，第395頁。另一方面，我們發現有些提案非常激進，它們也許直接和自然村的土地要求緊密相連。比如浙江省的有關提案指出，“目前有的鎮已經打破了自然村（村民小組）的界限……如果允許村民小組有所有權，目前的村鎮規劃可能難以執行，這對當地的經濟發展很不利。”參見《浙江省有關單位和人員對〈土地管理法（修訂草案）〉的意見》，引自全國人大常委會法制工作委員會主編《中華人民共和國土地管理法釋義》，法律出版社，1998，第366頁。為了收歸土地的管理權，一些人建議“土地管理法將集體土地的三級所有改為二級所有”。換句話說，“即不規定村民小組對集體土地的所有權，或者規定三級所有但由村一級統一管理”參見《浙江省有關單位和人員對〈土地管理法（修訂草案）〉的意見》，引自全國人大常委會法制工作委員會主編《中華人民共和國土地管理法釋義》，法律出版社，1998，第366頁。。廢除村民小組的土地所有權顯然有助於土地登記和空間規劃的開展，因為全國行政村的數量僅為74萬個，而自然村的總數則高達150萬個。然而一旦政府沒收了自然村的土地，參見《中國統計年鑒（1998）》，中國統計出版社，1999，第379頁。這樣做不知道會給社會的穩定造成多大的影響。

　　浙江省的相關提案非常重要。因為該省不但社會經濟發展速度較快，而且它還是土地改革的先頭陣地，多種不同的土地租賃形式都曾首先在該省試行推廣。當地政府利用中央政府推行的“有意的制度模糊”，強制推行一種新的地權制度，其目的在於以自然村作為土地所有權的最基本單位來取代目前的土地所有權制度。隨著房地產業的飛速發展，農村集體的土地所有權很可能受到侵害。再加上法律並沒有明文規定，村民小組或村民委員會就是土地的合法所有者，因此如果說它們代表農民集體的所有權，那麼這一說法無疑缺乏充分的法律依據。學者徐鋒發表評論說：“如果村民委員會是由所有村民選舉產生的，那麼他就是土地的合法所有者”，但是“村民委員會實際上是鄉（鎮）政府勢力擴張……的結果，農民集體的土地所有權通常很難實現，農民也不能夠享有集體應有的權力和利益”參見徐鋒《股份合作與農業土地制度改革》，第22頁。。

　　為了保護農民的利益，中央政府務必拨開相關制度的迷霧，明確農村集體?地所有權的法律性質。因此,對於經過多年的辯論最終在2007年頒佈的《物權法》而言,極為重要的一點就是應在法律上明確集體所有權(參見本書的結論部分)。

　　

本文摘自《誰是中國土地的擁有者？》

---

　　 本書啟用了“可信度” 和“空制度”兩個概念。一種為社會群體所信賴並確認為可信的制度，其創生在相當程度上取決於該群體根據其所面臨的社會經濟和政治因素所做出的選擇和安排。無視這一條件，不僅會導致對社會行為人的行為方式作用甚微的空制度的產生，而且會導致社會不公加劇，甚至引起社會沖突。本書指出要正確理解中國農村改革所取得的成功，其訣竅在於理解政府所採取的放手政策，及其所刻意堅持的制度模糊原則的意義，因為這兩者促成了適合不同地方特性並具有可信度的制度的產生。