一、調整與分散：土地是維護社會安定的手段？（5）

　　在我看來，制度的不確定性是體制運行的潤滑劑——中國當前正處於經濟轉型時期，正是因為法律條款在土地權屬問題上所具備的不確定性，農地產權制度才能得以順利運行。此外，另一部分原因來自中(接上頁註③)和安德魯R26;G?瓦爾德(Andrew G?Walder)（主編）的《中國經濟下的產權：產權變遷史概況》（Property Rights in the Chinese Economy:Contours of the Process of Change），這篇文章是工業產權研究的最新進展之一。另一篇很有意思的涉及該方面研究的文章來自裴曉琳，參見Pei Xiaolin,‘Township?Village Enterprises,Local Governments,and Rural Communities:The Chinese Village as a Firm during Economic Transition’,in Eduard B?Vermeer,Frank Pieke,and Woei Lien Chong(eds?),Cooperative and Collective in China?s Rural Development:Between State and Private Interests(New York:M?E?Sharpe,1998).央領導人的努力，他們致力於營造回旋餘地，以應對社會發展過程中出現的突發事件。由此可見，“有意的制度模糊”無疑得到了中央政府的支援。我認為“有意”這個詞的寓意是，中國政府應積極而非消極地應對社會政治經濟的發展。也可參見Charles Lindblom,‘The Science of Muddling Through’,in Jay M?Shafritz and Albert C?Hyde(eds?),Classics of Public Administration,3rd edn(Belmont:Wadsworth Publishing Company,1992)?和Charles Lindblom,‘Still Muddling,Not Yet Through’,Public Administration Review,Vol?39(November/December 1979),pp?517-537.在集體土地所有權的變化過程中，制度自身的不確定性表現得尤其突出。人民公社時期，土地所有權屬於最低一級的集體單位（生產隊）。但是到了改革開放時期，對於生產隊的後繼者（自然村或村民小組）來說，它們手中的土地所有權卻變得含混不清。首先，為了避免引發大規模的社會沖突，政府在制定法規時有意模糊了“集體”這一概念。因此我們無法確定，究竟哪一級的集體單位掌握土地實權。其次，中國首次開展了全國範圍內的集體土地登記，但登記工作恰恰在最為關鍵的環節上戛然而止：自然村並未繼承土地原主——生產隊——的土地權利。

　　土地所有權的轉移過程存在一個很大的危險，即農村集體的土地所有權可能會惨遭踐踏。在中國經濟較為發達的東南沿海地區，為了推進土地規劃和城市建設，當地政府常常挪用或盜用集體土地所有權。中央政府推崇的“有意的制度模糊”，恰好成為地方政府強占集體土地的借口。從這個意義上說，制度的不確定性事實上非但不能增加制度的可信度，反而可能成為潛在社會沖突的導火索。解決這一問題的關鍵在於，我們需要把制度放在特定的歷史和地域背景中進行考察，而不是將其視為脫離時空的鐵闆一塊。簡而言之，某一制度安排可能在特定的歷史時期運作良好，但數十年後它也許就不再發揮任何作用。最後我還要特別強調的一點是，我的分析過程蘊涵了一個最基本的問題：誰是農村土地的合法所有者？在此我有意使用了“所有權”而不是“產權”一詞。緊接著我將一一就此展開論述。現代民法規定，所有權是一種絕對的、最高的權力，在中國現行的法律和政治背景下，這比德姆塞茨(Harold Demsetz)對財產的定義即“權利束”也可參見Harold Demsetz,‘Toward a Theory of Property Rights’,American Economic Review,Vol?62(1967),pp?347-359?更適合中國的國情。當前有關農村地權的政治糾紛主要集中在四個方面的問題上。（1）土地所有權。我將從三個方面讨論這個問題：國家機構之間的矛盾、農村集體之間的矛盾，以及國家與農村集體之間的矛盾。（2）土地權屬的登記以及地籍冊的建立。（3）國土資源部的改革。這一部門的主要職責是進行土地管理。（4）土地租賃市場的建立。全章由此分為四大部分，每一部分分別就其中的一個問題展開研究。

　　

本文摘自《誰是中國土地的擁有者？》

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　　 本書啟用了“可信度” 和“空制度”兩個概念。一種為社會群體所信賴並確認為可信的制度，其創生在相當程度上取決於該群體根據其所面臨的社會經濟和政治因素所做出的選擇和安排。無視這一條件，不僅會導致對社會行為人的行為方式作用甚微的空制度的產生，而且會導致社會不公加劇，甚至引起社會沖突。本書指出要正確理解中國農村改革所取得的成功，其訣竅在於理解政府所採取的放手政策，及其所刻意堅持的制度模糊原則的意義，因為這兩者促成了適合不同地方特性並具有可信度的制度的產生。