1、國家機構之間的矛盾

　　國有土地所有權糾紛的根源是國家機構之間的矛盾，此類矛盾的核心問題是：究竟誰代表國家行使國有土地的所有權？中華人民共和國成立後不久，中央政府就將絕大部分的土地資源收歸國有。1950年頒佈的《土地改革法》第16條和第18條，引自孫建宏主編《土地權屬實務指南》，中國大地出版社，1998，第109頁。隨後這一條寫入了1954年的《中華人民共和國憲法》，也可參見第二章的相關內容。不但城市市區的土地全部實現了國有化，而且森林、草原和荒地也搖身一變成為了國有資產，因為很少有集體能夠出示足夠的證據，證明這些土地資源屬於農村集體所有。正如我們在下文“國家與農村集體之間的矛盾”中將要看到的，由於農村集體通常無法出具土地權屬證明，上述規定引發了種種土地權屬糾紛。至於國家機構之間的矛盾，這一矛盾的起源是法律並沒有明確規定，作為國有土地所有者的“國家”的概念究竟指的是哪一級的行政單位。圖1-1顯示，中國政府的行政體制由4個層次構成，最高一級的行政單位是中央政府，最低一級的行政單位為縣。當前耕地流失現象之所以相當嚴重，其主要原因是當地政府非法或強制出售土地，將農田改作建築用途。在較為富裕的東南沿海地區，土地價格急遽攀升；為了城市擴張的需要，當地政府受利益驅使源源不斷地出售國有土地。在1986年全國人大的一次會議上，原農業部副部長相重楊首先喚起了人們對這個問題的註意。從20世紀90年代末開始，耕地流失問題一躍而成為關係到國家長治久安的重大政治問題，這個問題還是促使全國人大修訂1986年《土地管理法》的重要原因之一。參見相重楊《關於〈中華人民共和國土地管理法（草案）〉的說明》，第六屆全國人民代表大會第15次會議上的講話，1986年3月15日。1997年4月，中共中央書記處和國務院共同就耕地保護問題發出通知：《中共中央國務院關於進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，可見中央政府仍然將土地流失問題視為一個迫在眉睫的急需解決的問題。

　　中央政府將“克服地方保護主義”視為防止耕地流失的重要手段。因此，《土地管理法》修訂案的起草者在制定土地政策的時候，採用了明顯的集權傾向。參見全國人大法制工作委員會主編《中華人民共和國土地管理法釋義》，法律出版社，1998，第68頁。國家在修訂後的《土地管理法》中首次聲明：“國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。”在具體實施方面，國有土地的所有權則由國土資源部代為行使（關於這一點，修訂後的《土地管理法》中也有明文規定）。法律規定：“國務院土地行政主管部門統一負責全國土地的管理和監督工作。”參見《土地管理法》（修訂案）第2條和第5條，引自房維廉主編《〈中華人民共和國土地管理法〉實用講話》，中國民主法制出版社，1998，第208頁。

　　為了杜絕所有可能出現的混淆現象，全國人大常委會法律工作委員會（後更名為法律委員會）正式頒佈了修訂後的《土地管理法》法律釋義。法律委員會聲明：“地方各級人民政府不是國有土地所有權代表。無權擅自處置國有土地，只能依法根據國務院的授權處置國有土地……”此外這一釋義還特別補充道：“國有土地的收益權歸中央人民政府。”有關國家權益的後一條法規是一個原則。但是在實際情況中，國務院“可以授權地方人民政府或者委託國有公司行使有關權利”。參見全國人大法制工作委員會主編《中華人民共和國土地管理法釋義》，法律出版社，1998，第37頁。

　　這些新出台的法規從理論上消解了中央和地方政府之間的矛盾。截至1998年，城市市區的土地全都納入國有資產，至於森林、草原和荒地，除了部分經證明歸屬集體所有以外，這些土地資源的所有權依法歸屬中央政府。圖1-1展示了國家土地所有權結構的變遷過程。修訂後的《土地管理法》能否有效制止地方政府非法占用和挪用農田的行為，我們將拭目以待。值得註意的是，非法徵占用土地的事件頻頻發生，這是促使全國人大於2004年3月修訂《憲法》的原因之一。五個月以後，國家又對《土地管理法》進行了修改。修訂後的《土地管理法》只在一處地方有所變更（其餘部分全都保持不變）——修訂案明文規定了“徵收”和“徵用”之間的區別。“徵收”指的是國家出於全局規劃的需要（例如興修公路、鐵路或橋梁等）挪用集體的土地，在此過程中，土地的所有權從集體轉移到國家的手中。“徵用”指的是國家從公衆的利益出發，臨時、強制的租賃集體土地。在這種情況下，由於國家理論上應當在租賃期到期之時歸還土地產權，因此所有權並沒有發生轉移。上述區別意味著，法律允許國家在不改變所有權的條件下挪用集體的土地。這一修訂案究竟只是紙上談兵，還是將彻底杜絕非法徵占用土地現象的發生，我們將拭目以待。這條法規其實只是宏觀規劃的一部分，此規劃的目的是確保國家和集體土地所有權的絕對性和至高無上性。縱觀本章我們會發現，貫穿中國土地管理始終的正是這一主旋律。

　　對於森林、草原和荒地來說，國家機構之間的矛盾其實還存在第二個原因——土地管理自身的分散性（參見下文國土資源部改革的相關內容）。森林原則上由國家林業局（其前身為林業部）進行管理，草原歸農業部管理，而荒地則由林業局和農業部共同管理——具體哪個部門行使荒地的管理權，這取決於荒地自身所屬的生態學種類：是“草原森林”，還是“森林草原”。此外，所有土地資源（包括森林、草原和荒地在內）的管理權則掌握在國土資源部的手中。這樣看來，土地的管理權已經相當分散了，但更糟的是，每個地方政府都有權頒發森林、草原、荒地等土地資源的使用證和所有證（這些證書通常都由縣級政府的相關分支機構審批頒發）。可想而知，這種做法不僅會造成土地管理的混亂，而且還促使各級地方政府為了眼前利益，在使用土地資源時違背可持續發展的總原則。黑龍江省林業局在給全國人大的一份正式請求中寫道：林地權屬矛盾尖銳，不利於森林保護。全省2000多萬公頃林地已從1984年起發放了林權證，但是大量林地仍被一些個人，鄉、村集體經濟組織和地方政府侵占，有的又發了土地證……建議土地管理法把土地證和林權證的關係理順，以彻底解決土地權屬問題。參見《黑龍江省有關部門和一些專家、基層單位對土地管理法（修訂草案）的意見》，引自全國人大法制工作委員會主編《中華人民共和國土地管理法釋義》，法律出版社，1998，第352頁。

　　

本文摘自《誰是中國土地的擁有者？》

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　　 本書啟用了“可信度” 和“空制度”兩個概念。一種為社會群體所信賴並確認為可信的制度，其創生在相當程度上取決於該群體根據其所面臨的社會經濟和政治因素所做出的選擇和安排。無視這一條件，不僅會導致對社會行為人的行為方式作用甚微的空制度的產生，而且會導致社會不公加劇，甚至引起社會沖突。本書指出要正確理解中國農村改革所取得的成功，其訣竅在於理解政府所採取的放手政策，及其所刻意堅持的制度模糊原則的意義，因為這兩者促成了適合不同地方特性並具有可信度的制度的產生。