一、調整與分散：土地是維護社會安定的手段？（4）

　　本章探讨的主要問題是，哪些全國性的制度安排造就了農地產權制度的可信度？首先我將回顧國家政策和法規制定的整體歷程。中國農業實現非集體化以後，這些政策和法規形成了當前農業用地（或耕地）的所有制架構。而在讨論耕地的所有制架構的過程當中，我有時還會參照森林、草原、荒地等其他土地資源的制度問題。為了總體把握政策和法規的變遷過程，我採取的研究方法是考察政府意願的變化過程。政府意願往往隨著時間的流逝不斷改變，它主要體現在政治爭論或成文的法規及政策之中。此外，我在撰寫本章時還有意遵循了如下三個原則：第一，盡可能關註政策和法規的制定過程而非實施過程；這個目標其實很難實現，因為政策和法規的制定和實施過程通常錯綜複雜、相互牽連。可參見Merilee S?Grindle(ed?),Politics and Policy Implementation in the Third World(Princeton:Princeton University Press,1980),pp?7-8.第二，盡可能將分析的對象集中於中央的政策和法規；第三，在前二者的基础上，研究兩個對象之間的關係——制度安排和耕地（或農田）的預期可信度。

　　之所以特意強調上述三個原則，我的理由如下：首先在政策和法規的制定過程中，中國地權制度的現有格局方才得以確定。而政策和法規的制定是一個極其複雜的過程，以往人們對這一過程的研究又相對不足，因此這里有必要單獨對它們進行考察。此外通過第二章中對一些相關法律案例的分析，我將證明中國地權制度在農村基層造成了深遠的影響。其次從本質上說，農村基層一系列問題的根源都在於中國地權制度的法律和政治架構。我們只有從國家的土地政策和相關法規入手，才能弄清農村基層究竟在哪些環節出現了問題。最後，雖然地權制度在農村經濟中佔據著非常重要的位置，但它畢竟不是後者的全部。為了回答戴慕珍(Jean C?Qi)和安德魯R26;瓦爾德(Andrew G?Walder)提出的一個大問題，即怎樣的制度安排才能促成“欣欣向榮的農村經濟”，參見Jean C?Oi and Andrew G?Walder,‘Property Rights in the Chinese Economy:Contours of the Process of Change’,in Jean C?Oi and Andrew G?Walder(eds?),Property Rights and Economic Reform in China(Stanford:Stanford University Press,1999),p?2?我們必須同時考慮工業部門和土地產權規劃等其他因素的作用。但這個問題並不是我研究的中心問題，有興趣的讀者可以在未來繼續探求它的答案。（鄉鎮）企業的產權和土地所有權之間存在著明顯的相似之處。比如說基思（Ronald C?Keith）指出，“對鄉鎮企業的限定缺乏嚴謹性，私人企業也可以堂而皇之的以集體企業自居（這就是所謂的‘紅帽子企業’）”。他還提醒人們註意，“對當前的產權進行細分可能會引發社會沖突，導致嚴重的政治和社會後果”。參見Ronald C?Keith,China?s Struggle for the Rule of Law(New York:St Martin?s Press,1994),pp?137-141?前文提到戴慕珍(Jean C?Oi)(轉下頁註)

　　

本文摘自《誰是中國土地的擁有者？》

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　　 本書啟用了“可信度” 和“空制度”兩個概念。一種為社會群體所信賴並確認為可信的制度，其創生在相當程度上取決於該群體根據其所面臨的社會經濟和政治因素所做出的選擇和安排。無視這一條件，不僅會導致對社會行為人的行為方式作用甚微的空制度的產生，而且會導致社會不公加劇，甚至引起社會沖突。本書指出要正確理解中國農村改革所取得的成功，其訣竅在於理解政府所採取的放手政策，及其所刻意堅持的制度模糊原則的意義，因為這兩者促成了適合不同地方特性並具有可信度的制度的產生。