一、調整與分散：土地是維護社會安定的手段？（3）

　　更為重要的是，農村土地承包制度為農村廣大剩餘勞動力提供了社會福利保障。為了公平起見，政府在重新分配土地時通常會把土地分塊處理，這樣做的結果導致了土地使用權的高度分散，農業經濟的規模效應由此受到了很大影響。中國當前的國情是：人均可耕地面積僅為0?1公頃。參見國家統計局編《中國統計年鑒（2003）》，中國統計出版社，2003，第6、97頁。然而與此同時，從事中國農業發展研究的學者也指出，當保險、儲蓄和農村信用制度等風險分擔機制不具備可行性或成本過高時，土地使用權的高度分散不失為回避風險的較好策略。也可參見Neil Charlesworth,‘The Origins of Fragmentation of Land Holdings in British India:A Comparative Examination’,in Peter Robb(ed?),Rural India:Land,Power and Society under British Rule(London:Curzon Press Ltd?,1983);Brian W?Ilbery,‘Farm Fragmentation in the Vale of Evesham’,Area,Vol?16(1984),pp?159-65?中國政府通過調整土地的分配，不但做到了耕者有其田，而且還確保農民能夠獲得最基本的生活保障。中國農村問題專家溫鐵軍在談到這個問題時指出：“如果你認為土地是保障農民生活的一種手段，那麼你其實已經賦予土地以雙重的功能：它既是一種生產資料，也是農民謀生的手段。”參見溫鐵軍：《土地能保障農民什麼？》，2001年6月14日《南方週末》，第3版。根據上述這些原因，我們不妨大膽的假設，不管政府多麼頻繁地調整土地分配，農業用地（或耕地）的承包制度仍然具備可信度。在現有的社會經濟條件下，無論政府還是農民都已經普遍認可了這一制度。但與此同時，這也意味著當社會經濟因素發生變化時，這種土地承包制度的可信度很可能會隨之降低，甚至彻底改變。對於一些先富起來的省份來說，它們的發展現狀已經證明了這一點。在這些經濟較為發達的地區，越來越多的農民背井離鄉，走進城鎮打工。一旦農民在城市中找到了工作，他們要麼將自己承包的耕地直接轉租給他人，要麼把承包地歸還給農村集體，由集體將這些土地轉包給其他村民甚至公司。長此以往，農村集體中務農的人數勢必日益縮減。種地的人少了，政府無需再對土地進行再分配工作，這樣不但農田的承包期限自然而然得以延長，而且農業生產實現規模化經營也成為順理成章的事情。

　　單是2001年，湖北省監利縣外出務工的農民就高達22萬餘人次，約占當地農業人口總數的49%。結果52萬餘畝（3?5萬公頃）1畝大約相當於1/15公頃。的耕地無人耕種（約占當地耕地總面積的三分之一），這些土地隨後紛紛轉租給了他人。特別引人註目的一個現象是，在絕大多數情況下，原先的土地承包人必須付給下一位承租者一定的費用，因為從事農業生產實在是無利可圖！這筆費用的金額大約為每畝300元人民幣1元人民幣大約相當於1/8美元。。參見黃廣明：《新土地革命》，2001年6月14日《南方週末》。這些新近出現的問題迫使中央政府不得不對現有的土地政策進行深刻反思。1997年以前的土地政策規定，必須確保農村土地承包期“30年不變”。但是中國政府已經意識到，保障土地承包期穩定本身並不是最終目的，各地在執行這項政策的時候最好能做到因地制宜、靈活變通。參見《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關於進一步穩定和完善農村土地承包關係的通知》，中辦發16號文件（1997年）；《土地管理法》第14條，引自房維廉主編《〈中華人民共和國土地管理法〉實用講話》，中國民主法制出版社，1998，第208頁。換句話說，在確保土地承包者的法律地位不被削弱的前提下，土地承包期應該存在一定程度的靈活性。2002年出台的《農村土地承包法》還從另一個角度颠覆了過去的做法：它致力於為婦女的土地權利提供法律保障。同男人相比，已婚或離異的婦女及寡婦過去很少享有土地權利。為此，《農村土地承包法》制定了一些新的條例。有關這方面內容，可參見Peter Ho(ed?),Developmental Dilemmas:Land Reform and Institutional Change in China(London and New York:Routledge,2005)?為此，2002年全國人大頒佈的《農村土地承包法》對原草案第25條進行了修改，這樣在得到原承包者許可的情況下，農村集體就可以收回土地的使用權，或是土地的使用權就可以轉讓至其他法人或自然人的手中。《農村土地承包法（草案）》第25條寫道：“承包期內，發包方不得收回承包地。”2003年3月1日《農村土地承包法》正式頒佈實行，這一條改成了：“承包期內，發包方不得收回承包地。承包期內，承包方全家遷入小城鎮落戶的，應當按照承包方的意願，保留其土地承包經營權或者允許其依法進行土地承包經營權流轉。承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和?地交回發包方。……承包方對其在承包地上投入而提高土地生產能力的，有權獲得相應的補償。”參見胡康生主編《中華人民共和國農村土地承包法釋義》，法律出版社，2002，第174頁。

　　

本文摘自《誰是中國土地的擁有者？》

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　　 本書啟用了“可信度” 和“空制度”兩個概念。一種為社會群體所信賴並確認為可信的制度，其創生在相當程度上取決於該群體根據其所面臨的社會經濟和政治因素所做出的選擇和安排。無視這一條件，不僅會導致對社會行為人的行為方式作用甚微的空制度的產生，而且會導致社會不公加劇，甚至引起社會沖突。本書指出要正確理解中國農村改革所取得的成功，其訣竅在於理解政府所採取的放手政策，及其所刻意堅持的制度模糊原則的意義，因為這兩者促成了適合不同地方特性並具有可信度的制度的產生。