四、本書的結構（2）

　　與耕地（或說是農田）的家庭聯產承包責任制一樣，國家推行的草原承包制也存在某種程度的“有意的制度模糊”，只是二者的起因略有不同而已。我在第三章中明確指出，國家的草原政策和草原承包制度之所以沒有取得成功，主要原因之一是有一項制度不符合當前的社會經濟因素，那就是1985年全國人大通過的《草原法》。我將在文中闡明，《草原法》是法律社會學上所謂“象徵法”的一個典型案例，我給它一個名稱叫作“空制度”。“空制度”中包括了一些未在社會上形成普遍共識的規則，但它又巧妙地保證社會行為者不會因此受到任何影響。一般說來，“空制度”是在敏感的政治問題上，不同利益集團之間相互妥協的產物。原本持反對態度的利益集團之所以對它表示滿意，是因為這一制度實際上並不具有任何效力；而決策者的努力也得到了回報，因為他們推崇的規則得以順利地和新制度融為一體——融合的產物可能是一部新頒佈的法律，一個新成立的政府部門，或土地所有權的某些特殊規定。《草原法》就是經歷了這樣一場政治爭論後雙方妥協的產物。這場爭論的焦點是草原究竟屬於國家所有還是集體所有。和農田集體所有制不同，除非農村集體能夠提供證據，草原、森林和荒地一般都屬於國家所有。由於草原的集體權屬缺乏法律保障，國家往往理所當然地將草原納入國有資產。這一現象在遊牧民族聚居的遼闊草原尤為常見，因為那里牧民使用草原的方式十分靈活，他們常常需要隨季節的變化四處遷移，所以確定這些草原的集體權屬原本就是一件非常困難的事情。但隨著時間的推移，無論是傳統的遊牧部落還是農村集體都開始意識到問題所在，他們認為自己使用的草原應該歸集體所有。草原所有制的結構隐晦不明，公共產權的制度又未能得到澄清，這就是國家的草原政策和草原承包制之所以失敗的一個主要原因。

　　我在第四章中寫道，和農地產權制度相比，森林的產權制度既不為社會普遍接受，也不具備任何的合理性。為什麼這麼說呢？第一個原因來自森林資源自身的特性。森林資源的管理和經營通常具有以下這些特點：一是收益週期長；二是很難阻止其他人使用森林（即產權的排他性低）；三是交易成本高；四是外部效應存在的可能性。第二個原因，對於大部分農民來說，耕地是社會保障的基本手段之一；而森林卻不同，它充其量只是人們的副業。因而從經營到估價，森林和耕地之間存在著相當大的差別。第三個原因，根據相關法規，森林的所有制形式不同於農田。農田原則上歸集體所有，而除非特殊情況，森林一般屬於國家所有。

　　森林所有制缺乏可信度，這表現在經營措施不善和社會沖突不斷這兩個方面。經營不當不僅導致森林狀況惡化，而且由於人們非法將林地挪作他用，森林的面積也在不斷縮小。後一種現象已經達到了相當嚴重的程度，以致中央政府不得不於1998年頒佈行政命令全面禁止毀林開墾。盡管如此，統計數據顯示在那些早已開展毀林開墾活動的地區，徵占林地的現象並未因禁令的出台而有所減少。自20世紀80年代初森林登記發證制度啟動之時起，有關森林權屬的糾紛就成為一個特別值得關註的問題。我在這里想專門以林地權屬為例，就第二章涉及的一些問題做進一步的闡釋。現有的法律制度嚴重阻礙了森林登記的順利進行，因為該制度在處理農村集體對林地的要求以及林地的爭議問題時，不能提供連貫一致的指導方針。此外農業集體化運動結束以後，林地的徵占用事件層出不窮，因而想要弄清農業集體化之前的林地權屬證明就變得異常困難。在中國，這個問題長期以來得不到人們的重視，有些人甚至認為這樣的問題根本就不存在。徵占林地的事件頻繁發生，森林的重組工作常常只能起到掩人耳目的作用。雖然我們無從了解這些重組對森林管理造成了怎樣的影響，但森林的經營管理由此受到影響卻是不容置疑的事實。當國家承認人們在習慣和歷史上對森林的要求時，情況變得相當錯綜複雜。我在第四章里著重分析了兩個實例，它們正是這一複雜性的集中體現。

　　

本文摘自《誰是中國土地的擁有者？》

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　　 本書啟用了“可信度” 和“空制度”兩個概念。一種為社會群體所信賴並確認為可信的制度，其創生在相當程度上取決於該群體根據其所面臨的社會經濟和政治因素所做出的選擇和安排。無視這一條件，不僅會導致對社會行為人的行為方式作用甚微的空制度的產生，而且會導致社會不公加劇，甚至引起社會沖突。本書指出要正確理解中國農村改革所取得的成功，其訣竅在於理解政府所採取的放手政策，及其所刻意堅持的制度模糊原則的意義，因為這兩者促成了適合不同地方特性並具有可信度的制度的產生。