二、土地所有權：“權利束”還是“絕對的、最高的權利”？（2）

　　為什麼這本教材獨獨沒有提到國家土地所有權呢？其含義一目了然：國家土地所有權是與生俱來的權利。它的確立方式和集體土地所有權及使用權，或其他一些土地權利大不相同。因此除了森林、草原和漁場以外，國家並沒有制定相應的法律條款以確立國有土地的權屬。此外，國家土地所有權還是穩定不變的權利。國家可以把國有土地的使用權分配給任何它中意的法人代表。過去法人在獲得國有土地的使用權時，一般無需為土地使用權的流轉賦稅，但他們現在必須額外付出一定的費用、稅金或租金，這樣才能獲取國有土地的使用權。只要遵照合法的土地徵用程序，政府可以把集體土地所有權轉變為國家土地所有權。至於中國實行的土地國家和集體所有制的理論背景，參見胡存智主編《土地登記理論與方法》第1卷，中國農業出版社，1998，第211~240頁。該書第80頁就國有土地的流轉賦稅問題給出了若幹定義。這一現象在改革初期表現得尤為突出。有些地方政府自以為掌控了絕對的土地所有權，他們無視法律程序亂徵土地，國家與農村集體之間的矛盾由此產生。下文第三小點將要談到“國家與農村集體之間的矛盾”，這一部分提到的法律糾紛就是一個很好的例證。

　　國有土地和集體土地之間的界限何在？1982年頒佈的《中華人民共和國憲法》第一章第九條規定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗等自然資源，都屬於國家所有，即全民所有；由法律規定屬於集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘塗除外。”這意味著，如果人們想要證明自然資源的所有權屬於集體所有而不是國家所有，那麼集體就必須承擔提供證據的重任。相反，在城市的郊區和農村地區（其中包括村民的“自留地”或“自留山”），除法律特別規定屬於國家所有的土地以外，全部土地歸農村集體所有。此外《憲法》還規定，城市市區的土地仍然屬於國家而非集體所有。《憲法》第9條和第10條，參見《中華人民共和國憲法》，中國法律出版社，1999，第8頁。在1988、1993年和1999年《憲法》的三次修訂過程中，上述條款始終沒有更改。1986年和1998年的《土地管理法》遵照了《憲法》中對所有權的相關規定。根據上述這些限定，我們大致可以勾勒出中國土地所有權的總體框架：自然資源和城市市區的土地原則上屬於國家所有，而農村和城市郊區的土地則屬於農村集體所有。然而隨著中國經濟體制改革的穩步推進，該法律體制的種種缺陷逐漸暴露無遺，這些缺陷有可能頻繁地引發社會沖突。

　　中國的土地所有權主要存在三個方面的矛盾。第一，國家機構之間的矛盾。舉例來說，政府部門是否擁有軍事用地的所有權？對於地方政府使用的土地來說，它們的所有權是否就歸屬於當地政府呢？這些問題背後蘊涵的更深層次的疑問是——究竟哪一級政府部門代表了國有土地的所有權？第二，農村集體之間的矛盾。舉例來說，作為生產隊的後繼者，自然村是擁有土地所有權的基本單位嗎？對於一家鄉鎮集體企業興辦的磚場來說，它占用的土地是否也歸集體所有？最後，國家與農村集體之間的矛盾。城市擴張將會對農村土地的所有權產生怎樣的影響？農民開墾的荒地究竟屬於國家所有還是集體所有？以下我將分三個小部分，一一闡明這三種矛盾導致的不同結果。另外特別提醒大家註意的是，我對所有權矛盾的劃分並不是絕對的：除了國家機構之間、國家和農村集體之間、農村集體之間的三種矛盾以外，土地所有權還可能存在其他種類的矛盾。

　　

本文摘自《誰是中國土地的擁有者？》

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　　 本書啟用了“可信度” 和“空制度”兩個概念。一種為社會群體所信賴並確認為可信的制度，其創生在相當程度上取決於該群體根據其所面臨的社會經濟和政治因素所做出的選擇和安排。無視這一條件，不僅會導致對社會行為人的行為方式作用甚微的空制度的產生，而且會導致社會不公加劇，甚至引起社會沖突。本書指出要正確理解中國農村改革所取得的成功，其訣竅在於理解政府所採取的放手政策，及其所刻意堅持的制度模糊原則的意義，因為這兩者促成了適合不同地方特性並具有可信度的制度的產生。