四、本書的結構（1）

　　根據民主和自由的發展模式，土地產權的預期不穩定性將阻礙經濟的增長；但是對於農業用地或者是耕地來說（森林、草原和荒地除外），我們有足夠的實證證明，現有的土地集體所有制結構不但具備一定的合理性，而且還得到了政府和廣大農民的一致推崇。從這一背景出發，本書第一章闡述了合理性和接受度的源泉——制度安排。我在第一章的開篇回顧了國家各項政策和法規的制定過程，這些政策和法規決定了耕地、草原、森林、荒地等各類土地資源的產權格局。在我看來，中央政府雖然沒有在法律上明確規定土地的權屬，這造成了土地權屬的相對模糊即“有意的制度模糊”，但是中央政府本身也因此受到了約束，而這些約束在很大程度上解釋了耕地集體所有制結構之所以產生功效的原因。

　　為了證明我的觀點，接下來我分別從四個方面解釋了“有意的制度模糊”的由來：（1）土地所有權的法律結構；（2）土地權屬的登記；（3）國土資源部的制度改革；（4）農村土地承包市場的建立。此外在這一章中，我試圖解決的另一個複雜問題是中國農村集體土地所有權。農村集體土地所有權原則上屬於最低一級的集體單位——生產隊。但是在農業體制改革以後，自然村（即生產隊的後繼者）擁有的土地所有權和生產隊相比，卻不再明晰。自然村的土地所有權含混不清將埋下一個隐患：在東南沿海經濟發達地區，由於房地產業的興盛致使地價飆升，那里更高一級的行政單位可能會濫用土地權屬的模糊性，徵用原本用於農作的土地。這樣在所謂繁榮經濟的幌子下，失去土地的農民不得不背井離鄉，遷移到“現代化的城市公寓大樓”。既然第一章讨論的對象是國家政策和法規的制定過程，那麼這就遺留下了一個關鍵性的問題：既然中央的有關法規已經明確規定了農村土地的集體所有制，但是農村集體的土地所有權為何仍然如此之含混？這個問題正是本書第二章的出發點。

　　為了回答這個問題，第二章關註的對象從中央轉移到了地方。通過分析一些土地糾紛案例（這些案例都翻譯成英文並經過了很大的改動），我發現自然村——它的功能就相當於生產大隊——在土地方面並不擁有實權，盡管從理論上說它掌握著土地的所有權。相反，擁有土地實權的是鄉（鎮）人民政府，或更高級別的行政單位（縣及縣以上的行政機關）。這意味著一旦上級徵用土地，自然村就無法捍衛其應有的土地權益。我認為產生這一現象的原因主要有三個。第一個原因是在農業合作化時期，不僅法律制度缺乏連貫性，而且整個國家的法治氛圍也十分淡薄。結果在沒有正規手續可循的情況下，為了保證經濟的發展，地方政府頻繁向生產隊和生產大隊徵用土地。第二個原因是當時還沒有建立起一個全國性的地籍系統。在農業非集體化時期，中央政府在土地登記方面邁出了第一步，然而當時的土地登記工作卻把自然村的各項權利排除在外。因此從這個意義上說，如果國家依據的是歷史上的土地爭議，那麼這些爭議是否具備法律效力首先是一件值得懷疑的事情。法律規定，假如土地權屬的爭議發生在20世紀50年代土改運動之前，那麼這些爭議並不具備法律效力。能夠影響自然村土地所有權的是兩件大事——1952年的土地改革和“四固定”，但是二者都沒能為土地登記打下穩固的基础。自然村之所以無法維護自己的土地權益，第三個原因是當國家承認了土地的習俗權時，一系列的問題就會隨之產生。特別是在少數民族地區，這個問題顯得尤為突出。那里的（地方）政府通常對少數民族傳統的遊牧生活方式知之甚少，也沒有意識到後者和土地之間的關聯相當的遊離不定。當然，習俗權的影響力並不僅僅局限於少數民族地區。如果村民在忽視國家政策的情況下自願開墾了土地，那麼只要存在對土地的非法管護（不論是為了植樹造林還是給農田積肥），這些村民自然而然就會產生對土地的所有權要求。土地習俗權最常見的問題是其特性搖擺不定，這樣人們就很難在成文法中對它加以限定。而從另一個角度上說，習俗權的識別問題可以歸結為兩個不同世界之間的對峙：一個是處於工業化和市場化進程當中的社會，這個社會正朝著“法治”的方向努力；另一個則是傳統的農業社會，“人治”在這個社會中佔據著絕對的統治地位。

　　

本文摘自《誰是中國土地的擁有者？》

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　　 本書啟用了“可信度” 和“空制度”兩個概念。一種為社會群體所信賴並確認為可信的制度，其創生在相當程度上取決於該群體根據其所面臨的社會經濟和政治因素所做出的選擇和安排。無視這一條件，不僅會導致對社會行為人的行為方式作用甚微的空制度的產生，而且會導致社會不公加劇，甚至引起社會沖突。本書指出要正確理解中國農村改革所取得的成功，其訣竅在於理解政府所採取的放手政策，及其所刻意堅持的制度模糊原則的意義，因為這兩者促成了適合不同地方特性並具有可信度的制度的產生。