二、中國土地權利概況（2）

　　1956年高級農業生產合作社成立，土地的所有權和管理權隨之又發生了第二次重大轉變。從那以後，土地私有制在中國事實上已經不复存在，土地全部收歸國家和農村集體所有。直到20世紀80年代中期農村非集體化改革以前，土地政策基本上保持不變，有所調整的只有以下兩方面內容：一是集體所有制的水平，二是私人使用土地的自由度。大躍進（1958~1960年）的彻底失敗迫使中央領導人不得不分散集體土地所有權，將集體土地所有權由人民公社下放到生產隊。1962年中國共產黨八屆十中全會通過的《農村人民公社工作條例（修正草案）》（簡稱農業六十條）中對上述內容有明確的規定。在土地使用方面，使用者個人的自由度隨政治局勢的變化而搖擺不定。1958年以前，中國農業以個體經濟為基础，從事農業生產的集體組織——農業生產合作社——負責把土地分配給本社的農民，每個農民都分有一小塊可供自己使用的土地（俗稱“自留地”）。到了1958年，一場人民公社化風暴在全國農村中掀起，一夜之間，農業生產合作社合並成為更大的集體單位——人民公社，一切帶有私有性質的自留地被全部收歸集體所有。（但實際上由於地區間存在差異，全國各地可供種植的農作物也有所不同，這決定了中國的農業耕作或多或少都帶有幾分私有色彩；再加上土地的經營責任分散於各家各戶，因而想彻底抹殺這種私有性幾乎是不可能的事情。）農民以家庭為單位與合作社簽訂承包合同，這樣他們必須以較低的指定價格向國家出售定額的糧食。至於超出定額的餘糧，農民們則可以在市場上自由出售。1953年秋，對糧食等主要農產品實行“統購統銷”的政策開始實行。大躍進時期和無產階級“文化大革命”時期（1966~1976年），也就是“左傾”思潮走向極端的時候，這項待遇曾兩度予以取締，但隨後又得到了恢復。參見Madsen,‘The Countryside under Communism’,pp?647-648?至於對土地的管理為何在私有化和再次集中化之間搖擺不定，其具體原因可參見Anita Chan,Richard Madsen,and Jonathan Unger,Chen Village under Mao and Deng,2nd edn?(Berkeley:University of California Press,1992),pp?19-27?

　　1978年12月，中國共產黨召開了十一屆三中全會，標志著經濟體制改革的開始。20世紀80年代初，繼幾個地區的先行試驗之後，家庭聯產承包責任制開始在全國農村範圍內進行推廣。這樣，廣大農村地區又回到了集體化以前以家庭為單位的私營農作方式。政府最初規定農戶土地承包經營的合同期為5年，到了1984年，這一期限延長到了15年。當年的農業大豐收（糧食的總產量超過4億噸）不僅打消了中國共產黨內部思想保守人士的所有顧慮，而且還為家庭聯產承包責任制向林業、畜牧業和漁業推廣提供了充分合理的依據。為了穩定農村土地集體所有制，中國政府又在1993年將土地承包期限延長至30年。參見Yuk?shing Cheng and Shu?ki Tsang,‘Agricultural Land Reform in a Mixed System:The Chinese experience of 1984-1994’,China Information,Vol?10,No?3/4(1995/6),p?44?和Erwin M?Reisch,‘Land Reform Policy in China:Political Guidelines and Tendencies’,in Eduard B?Vermeer(ed?),From Peasant to Entrepreneur:Growth and Change in Rural China(Wageningen:Pudoc,1992),pp?15-16?由於絕大多數的土地承包合同於20世紀90年代末到期，1998年政府修改了1986年制定的《土地管理法》，以此作為家庭“第二輪承包”的法律依據。與實行農業體制改革後的第一輪承包相比，政府在第二輪承包中更加註重合同的個性化、標準化和合法化。

　　1998年修訂後的《中華人民共和國土地管理法》規定，家庭土地承包合同的確切期限為30年。但是地方政府普遍感到，這一期限其實並不能滿足農民對土地的使用需求。比方說和農業用地相比，森林、草原、荒地等其他一些土地資源所需要的投資期往往較長。全國人大常委會經內部讨論決定，有必要就此制定更為具體的細則。為此，2002年出台的《農村土地承包法》規定：“草地的承包期為三十年至五十年，林地的承包期為三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，經國務院林業行政主管部門的批準可以延長。”參見胡康生編《中華人民共和國農村土地承包法釋義》，法律出版社，2002，第174頁。由於國家並沒有就荒地制定專門的法律，因此這條法規的後半部分就成為荒地承包期限的依據，即人們可以把荒地視作特殊林地，其承包期限經有關部門的批準可以適當延長。

　　土地承包制取代了集體主義體制下硬性指派的人民公社制度，它將農業生產私有化了。經過了二十多年的改革，中國經濟正朝著市場經濟的發展模式轉變。但是在三大生產資料中，只有資金和勞動力實現了私有化，土地的所有權仍然牢牢地掌握?國家和集體的手中。中央政府決定貫彻馬克思列寧主義思想，繼續保持土地的國家和集體所有制。隨著農業體制改革的進行，農村土地集體所有制的內容發生了變化。隨著人民公社制度的逐步解體，鄉（鎮）、行政村和自然村（或村民小組）取代了人民公社及其下屬的行政單位——生產大隊和生產隊。至於學者們如何看待土地所有權和管理權的這些變化，他們的研究工作都取得了哪些成果，則是以下章節將要讨論的內容。

　　

本文摘自《誰是中國土地的擁有者？》

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　　 本書啟用了“可信度” 和“空制度”兩個概念。一種為社會群體所信賴並確認為可信的制度，其創生在相當程度上取決於該群體根據其所面臨的社會經濟和政治因素所做出的選擇和安排。無視這一條件，不僅會導致對社會行為人的行為方式作用甚微的空制度的產生，而且會導致社會不公加劇，甚至引起社會沖突。本書指出要正確理解中國農村改革所取得的成功，其訣竅在於理解政府所採取的放手政策，及其所刻意堅持的制度模糊原則的意義，因為這兩者促成了適合不同地方特性並具有可信度的制度的產生。