在對地方政府債務進行總量控制以後（或者雖然沒有採取總量控制的措施，但是繼續通過像2012年國發19號文類似的方式來嚴格限制地方政府的融資渠道以達到控制總量的效果），地方政府用於基礎設施建設的資金不可避免地將會出現短缺。在這樣的情況下，通過大力發展非債務融資，鼓勵社會資本進入基礎設施建設領域的方式，可以在不增加地方政府債務負擔和風險的情況下，解決建設資金短缺的問題。
1. 投融資主體多元化是有效化解地方債務系統性風險的必由之路
(1)政府融資責任過大可能形成系統性風險。
在現有的地方政府投融資體制中，政府在市政基礎設施建設中的融資責任極大。除了要負責環境保護、基礎教育、公共衛生等這些純公共物品的提供以外，還需要為地下管網、公共交通、社會保險、保障房、普通醫療、非義務教育、文化體育設施、垃圾處理、城市公園、土地開發、旅遊開發等提供資金。如圖1-3所示。圖1-3政府負責融資建設的責任範圍與債務風險關系示意圖
經濟理論的邊際規律告訴我們，在突破了一定的規模邊界以後，邊際成本將會隨著總量的增加而不斷增加。隨著地方政府需要融資支持的領域的不斷擴大，其必然結果就是債務成本和風險不斷上升（如圖1-4所示）。
如前所述，中國是一個單一制國家，如果地方政府失去償付債務的能力，中央政府負有不可推辭的救助責任。同時，政府是銀行體系的主要所有者和控制者，這樣的好處是在出現小規模的債務違約的情況下，可以通過内部協調來加以解決。中央財政的實力和銀行體系的安全都是地方債務安全的重要保障。
但是，政府提供重要保障同時也把地方政府的債務風險與銀行體系安全和整體國民經濟捆綁了起來。由於融資主體的單一性，任何一個方面風險過大出現危機都會對整個政府支出和債務償還造成影響，容易形成系統風險。當債務總量超過一定的限度（比如GDP的100%）以後，一個地區或者幾個大項目的現金流出現問題，就可能“牽一發而動全身”，危及整個宏觀經濟的穩定。這是中國無論如何也要避免的。
(2)“融資主體多元化”比“融資手段多元化”能夠更好地解決地方融資需求與財政約束之間的矛盾。
融資手段的多元化通常是在中央政策框架下讓地方政府的融資需求得到更好的滿足，實質上就是在不斷完成政府融資責任的擴大，隨之而來的債務風險也在不斷擴大。
在這種情況下，融資主體的多元化，即成為一個必然的選擇。即讓更多有限責任的融資主體來承擔不同的市政基礎設施建設項目，將風險限定於融資主體内部。這些融資主體可以利用自身的創新來提高項目收益，因而也就可以承擔更高的資金成本，其可以利用信托、私募基金、P2P等渠道來融資進行建設，並承擔相應風險。每一個主體的規模相對於經濟總量來說都微不足道，任何一個主體的破產都不會造成系統性風險。
總而言之，就是要用融資主體的多元化來配合融資手段的多元化，這樣才能實現地方政府投融資體制的均衡發展。地方政府作為一個單一的投融資主體，它的融資方式不宜過分的“多元化”，而是應該被限定在低成本低風險的融資及手段範圍内，讓社會資本參與的多元化的融資主體去利用多元化的融資手段來建設不同種類、不同地域的基礎設施。
在一個理想化的融資主體多元化的城鎮化建設模式中，政府負責國防、環保、基礎教育、公共衛生等純公共物品和服務的職能範圍，通過政府的内部組織結構對各部分進行連接。而其他能夠讓民間資本參與的所有方面都通過社會制度和契約的方式交給民間資本去按照要求進行建設和相應融資。這些制度和契約，將一個一個的主體連接起來，使它們可以互相合作，同時又將風險隔離開來，使得任何一個圓圈内部破裂都不會讓整個投融資格局遭到破壞（如圖1-4所示）。
圖1-4融資主體多元化的市政基礎設施建設
當然，這是一個大大簡化的圖示。在實踐中，政府與市場的分工不可能如此明晰。地方政府及其控制的融資平台將繼續按照現有格局負責各種基礎設施建設融資，但大力引入社會資本控制的多元化的投融資主體顯然能大大促進現有的投融資體制從圖1-4所示的格局向圖1-5轉變。
(3)社會資本廣泛參與城市基礎設施建設是發達國家的普遍經驗。
在發達國家，民間資本進入基礎設施投資領域是極為普遍的。如在奧地利，民間資本在基礎設施領域的投入比例高達84%。如圖1-5所示。圖1-5世界發達國家基礎設施建設中的資金來源比例
美國2007年的數據顯示，政府在基礎設施領域的投入占比為32%，剩餘的68%均由民間資本來完成。這也顯示出美國政府在城市基礎設施領域的投入占比遠低於民間資本。當前，我國政府以及政府控制國有投融資平台的投資在基礎設施建設中占據了絕大部分的比重。這也是造成地方政府債務近年來迅速攀升的主要原因。借鑒西方國家的已有經驗，增加社會資本在基礎建設中的比例，是中國順利推進新型城鎮化進程的必然選擇。
2. 新型城鎮化基礎設施建設存在10萬億~20萬億元的資金缺口
(1)中國的城鎮化道路遠未完成，基礎設施建設存在30萬億~40萬億的資金需求。
2011年，我國城鎮化率首次突破50%關口，城鎮常住人口超過了農村常住人口。而2012年，城鎮化率提升到了52%。在過去的5年，我國的城鎮化率平均每年提高1.3個百分點，每年增加城市人口1 700萬，今後一個時期，城鎮化還會保持過去5年的增長態勢。雖然我國的城鎮化一直在高速推進，但目前只是達到了世界平均水平，與發達國家通常城鎮化率達到80%的水平相比，我國城鎮化水平依然滞後，未來還有20%~30%的提升空間。
另外，即使在目前52%的城鎮化率中也還有17%左右的人口，他們只是生活在城鎮但還沒有在城鎮落戶，戶籍地和生活地是分離的，其中有2億多人戶口在家，另外還有7 000多萬的流動人口。這一部分“兩栖人口”的存在，影響了我國的城鎮化質量，他們其實是“半城市化”的，他們的生活在城市，卻沒有享受到城市中的公共服務，也不在城市中消費。倘若這一部分人群能實現真正的城鎮化，那麼對於城市基礎設施的需求也是巨大的。
為了滿足未來3億城市新增人口的需求，城市基礎設施、公共服務設施和住宅建設等領域的投資，具有十分廣闊的增長空間，將為擴大内需提供最強大、最持久的内生動力。《“十二五”綜合交通運輸體系規劃》指出：2010年到2015年需要鐵路裡程增加2.9萬公裡，公路通車裡程增加49.2萬公裡，其中國家高速公路增加2.5萬公裡；管道輸油（氣）裡程增加7.15萬公裡；城市軌道交通運營裡程增加1 600公裡；沿海港口深水泊位數增加540個；民用運輸機場增加55個。《2012~2013年中國鐵路發展報告》研究分析，未來2013~2015年期間，鐵路建設投資需求規模為1.8萬億元。電力方面，“十二五”期間，國家電網將建設110千伏及以上智能變電站6 100座。今後20年，我國電力需求將持續增長，新增電量將達6.2萬億千瓦時，新增負荷將達10.7億千瓦。供水方面，全國遠期新建管網長度共計18.53萬公裡。
2010年發佈的《中小城市綠皮書》推測，到2020年我國城鎮化率將達到60%左右，這意味著有2.5億農村人口進入城鎮工作生活。同時，城鎮化將產生巨大的資金需求，預計社會保障和市政公共設施支出共計將超過30萬億元。而2012年中國(海南)改革發展研究院和國家發改委小城鎮中心的估算則是將會超過40萬億元。根據我們的估算，如果將社會保障方面的開支剔除出去，基礎設施投資需求大約在20萬億~30萬億元之間。
(2)傳統城鎮化與信息化浪潮結合，將在城市基礎設施領域創造出不少於10萬億元的投資需求。
近年來，伴隨著信息化的時代浪潮，雲計算、物聯網、移動互聯網、大數據等信息化技術的加速創新與應用普及，將智慧城市、無線城市、數字鄉鎮等一系列嶄新理念引入城鎮化建設。智慧城市的建設逐漸被全國各大城市視為未來新型城鎮化的重點領域。
智慧城市是在物聯網、雲計算等新一代信息技術的支撐下，形成的一種新型信息化的城市形態。在全球智慧城市風潮和國家政策的鼓勵下，目前北京、上海、廣東、南京、甯波等省市已率先啟動了智慧城市的建設熱潮，以期在未來的經濟競争中脫穎而出，搶占智慧城市建設的先機和帶來的發展紅利。
從已披露的數據來看，2012年底全國開建智慧城市的城市數超過400個，前期網絡和數據平台等基礎設施建設投資規模預計會超過5 000億元。根據國家信息中心的預估，十二五期間有600~800個城市將建設智慧城市，總投資規模將達2萬億元。
2012年工信部制定了《通信業“十二五”發展規劃》、《互聯網行業“十二五”規劃》等產業規劃，提出推動實施寬帶中國戰略，進行國家寬帶發展頂層設計。預計“十二五”期間我國信息基礎設施累計投資規模將超過2萬億元。
2013年8月，國務院頒佈了《關於促進信息消費擴大内需的若幹意見》，明確提出了要加快信息基礎設施演進升級。隨著“寬帶中國計劃”、移動通信網絡覆蓋和“三網融合”的實施，城鄉信息基礎設施水平將大幅提升，同時也將創造新的投資機遇，尤其是在目前信息基礎設施尚不發達的中西部地區和廣大農村地區，尚有很大投資空間。
“信息消費”的背後是巨大的投資需求，信息基礎設施的投資一方面是基於政府需求剛性以及在資金投入上可以得到保障，另一方面則是因為這類細分行業更多是基於民生需求，隨著廣大百姓的生活方式科技化與信息化，信息基礎設施的投資需求將持續增長。預計到2020年，對智慧城市等信息化基礎設施的投資將會超過10萬億元。
(3)政府安全負債空間與基礎設施建設需求之間存在10萬億~20萬億元的資金缺口。
加上城鎮化所需的30萬億~40萬億元投資，到2020年中國基礎設施建設可能需要40~50萬億的投入，這些都是按照當前的價格水平計算的。如果中國的政府債務規模要控制在GDP的60%左右，則到2020年可新增的政府債務（按不變價格估算，含國債）不會超過20萬億元。
在政府安全的負債範圍内，我們預計，到2020年，中國在推進新型城鎮化（包括一般的城鎮化建設、農民工市民化，以及信息化建設等）過程中將面臨巨大的資金缺口。這部分資金，大概在10萬億~20萬億元之間，這個缺口只能由社會資本（民資和外資）來加以補充。
3. 新一屆政府大力支持社會資本進入基礎設施投融資領域的
態度已十分明顯
2013年3月，黨的十八大召開，隨著以習近平和李克強為代表的新一屆黨和國家領導人正式就職，我國未來五年的經濟社會發展藍圖逐步清晰。新一屆政府對於經濟體制改革的態度很快為外界所明了：在經濟上，將更加重視市場的基礎性作用，要求激發市場主體活力，同時要限制政府權力盲目擴張，審批權精簡或下放，簡化審批程序，提升行政效率，而鼓勵社會資本參與基礎設施建設領域成為全面激發市場主體活力的重要環節。
2013年5月，國務院批準了發改委《關於2013年深化經濟體制改革重點工作的意見》（以下簡稱《意見》），其中明確提出要推動民間資本有效進入金融、能源、鐵路、電信等領域。而在2012年工信部制定的《通信業“十二五”發展規劃》、《互聯網行業“十二五”規劃》等產業規劃中，就已經提出綜合利用各項財稅、金融政策，引導企業和社會資源加大對寬帶網絡建設的投入。《意見》旨在激活市場主體活力，釋放民間資本投資熱情，提高經濟增長潛力，以平滑短期經濟波動，中長期實現經濟結構的轉型優化，同時為更健全的市場競争營造一個公平、公正的環境，並促進民生保障和改善的力度。
隨後，也是在5月，國務院決定再取消和下放62項行政審批事項。這進一步意味著我國新一屆政府對於經濟體制改革的態度是鼓勵市場化運作，精簡政府職能。
在2013年7月的國務院會議上，李克強總理提出了未來時期經濟改革的三項舉措，其中第三項便是部署改革鐵路投融資體制。李克強提出了三條具體路徑拓寬融資渠道。第一，全面開放鐵路建設市場，對新建鐵路實行分類投資建設，向地方政府和社會資本開放城際鐵路、市域(郊)鐵路、資源開發性鐵路、支線鐵路的所有權、經營權，鼓勵社會資本投資建設鐵路。第二，研究設立鐵路發展基金，以中央財政性資金為引導性資金，吸引社會法人投入。基金主要投資國家規定的項目，社會法人不直接參與鐵路建設與經營，但保證其取得穩定合理的回報。第三，創新鐵路債券發行品種和方式，在“十二五”後三年，每年繼續發行政府性鐵路建設債券1500億元。8月19日，《關於改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》出台，六大項具體規定涉及國家發改委、財政部、國土資源部、交通運輸部、人民銀行、中國鐵路總公司等多個國家部委和中央企業，國務院統籌安排，每項規定均有對應的負責單位。《意見》體現出國家進行鐵路體制改革的決心和魄力，多項創新性、突破性和實實在在的政策措施下，社會資本進入鐵路建設的前景值得期待。
關於鐵路投融資管理體制的改革，原鐵道部曾分別於2005年、2006年和2012年出台相關鼓勵、支持和引導社會資本參與鐵路建設、運營和管理的政策意見，但是措施僅局限於鐵道部系統内部，所獲取的其他部委和社會的支持相當有限。而這次的鐵路投融資體制改革，由國務院領導，多個部委以及央行都將參與其中，改革的力度遠遠超過之前。
2013年8月1日，根據國務院要求，審計署對全國審計機關對政府性債務進行審計。在2012年底，財政部、發改委、人民銀行、銀監會聯合下發了《關於制止地方政府違法違規融資行為的通知》，對地方政府通過違規集資、BT、信托等方式舉債和違規註資或提供擔保等行為進行制止，並要求清理整改。而此次全國範圍内的地方政府性債務審計，將使政府債務透明化和公開化。可以預見的是，當審計報告出台後，中央政府必將進一步規範地方政府的融資行為，清理各類問題，遏制地方政府性債務盲目擴張。
可以看出，新一屆政府正在對國有資本進行強有力的調控，規避債務風險，保持經濟穩定增長。同時，新一屆政府又鼓勵社會資本全面進入城市建設領域，十八屆三中全會《決定》也明確了“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”的改革方向。這對於社會資本來說，無疑是新一輪的機遇。在新時期的新型城鎮化道路上，社會資本將獲得政策的全方位新支持。
專題：從“國進民退”與“國退民進”的週期性變化規律看基礎設施投融資領域放寬社會資本準入的政策趨勢
中國經濟政策整體上民營經濟和外資經濟持積極鼓勵的態度。但是在這樣的大趨勢下，“國進民退”與“國退民進”之間的政策波動始終存在。一般來說，在經濟發展遇到困難，國有經濟負擔比較重的時候，對民營經濟的支持力度就會增強；反之，當經濟比較繁榮的時候，就會首先對民營經濟進行調控壓縮，而國有經濟則會借此機會大舉擴張。
1978年我國開始實施改革開放，民間經濟活動逐步興起。1981年出現了經濟過熱的苗頭，原材料價格漲得很厲害。國企向中央反映那些“體制外”的民營企業與國企争奪原材料並擾亂市場秩序，使國有經濟蒙受巨?損失。1982年初，中央下發打擊經濟領域犯罪活動的緊急通知，以“投機倒把罪”抓了一批走在市場經濟“風頭浪尖”上的人。到1982年底，全國立案各種經濟犯罪16.4萬件，判刑3萬人，追繳款項3.2億元。
中央對經濟整頓了兩三年，遏制了經濟過熱，但也嚴重打擊了各地改革和經濟發展的積極性。1984年，中央一號文件又明確提出，鼓勵農民向各種企業投資入股，興辦各種企業，國家要保護投資者的合法權益，民營經濟又開始逐漸複蘇。
20世紀90年代中後期，國有企業改革遇到瓶頸，加上亞洲金融危機的沖擊，國有經濟遇到了非常嚴重的困難。在這種情況下，許多領域向私人資本開放，甚至鼓勵民間或外資收購面臨困難的國有企業。1997~2003年，中國國企掀起了產權改革的高潮，“國退民進”蔚然成風，山西的煤礦和陝西的油田都鼓勵民間投資進入。
從2003年前後開始，宏觀經濟全面複蘇，開始了長達十年的經濟持續繁榮。2004年，我國宏觀經濟出現了過熱的狀況，特別是在重化工領域，投資增長速度到了非控不可的地步。在這樣一種經濟形勢下，中央開始採取強硬的宏觀調控手段，被調控最嚴厲的仍是民企。2004年，民營鋼鐵龍頭“鐵本”已經投產的項目被強制下馬，董事長被判刑，以此為分水嶺，“國進民退”再度起航。2005年，陝西民營石油國有化，曾經鼓勵民企投資的許多企業又被“再國有化”。之後同樣的情況發生在山西，民營煤礦被國有煤礦強制收購，再加上國資委註資蒙牛等事件，新一輪“國進民退”進入高潮。
“國退民進”與“國進民退”反複出現的機制，是因為政府需要優先考慮國有經濟力量的發展，在國有經濟遇到困難、出現問題的時候，才會更倚重非國有經濟。目前，地方債務數額龐大，難以繼續高速擴張，在地方建設——當前核心是推動城鎮化建設——領域中，“國退民進”將是未來一段時期的必然發展趨勢。
4. 在城鎮化建設的各種方面都已經有了被證明行之有效的社會
資本投融資模式
城鎮化建設進程中很多領域都已引入公私合作模式，如基礎設施及城市綜合體建設、工業園區建設、保障房建設、道路交通建設、自來水供給等。此外，教育、醫療、養老、文化事業等方面都已成為民營資本投資的新領域。
本文摘自《地方政府投融資模式研究》
中國的新型城鎮化建設將會促生數以萬億計的基礎設施投資需求，並成為拉動中國經濟持續高速增長的重要引擎。但是，在地方政府已經負債十多萬億元的情況下，未來的城鎮化建設資金從何而來？
本書從宏觀到微觀的角度詳細論述了我國地方政府投融資的幾種模式，並列舉、分析了大量的數據和案例，對於想引入社會資本參與城市建設的地方政府和有興趣進入城市基礎設施建設行業的投資者有很強的參考和借鑒價值。