地方政府負債總體健康，但問題也很突出，主要是：總量增速過快、債務結構劣化，以及存在資金利用效率低下的隐患。“控制總量增速、調整債務結構、提高資金效率”應該是當前地方政府投融資體制變革的基調。
1. 控制總量增速：地方政府債務的高增長速度不可持續，應逐步
下調總量增速到與名義GDP增長同步的水平
如果地方政府債務繼續按照過去兩年的速度增長，假定中國的名義GDP按照10%~15%左右的速度增加，只需要到2014或2015年，中國的政府債務就將超過GDP的60%，從而進入債務危機可能爆發的區間。
由於中國的負債大部分是内債，且絕大部分投資於基礎設施建設，債務總量即使達到GDP的100%，應該仍然會比較安全。但過高的融資負債實際上意味著地方政府利用政府信用制造了更高的金融槓桿率，可能引發較嚴重的資產泡沫，不利於宏觀經濟穩定，而且，在負債問題上一向十分保守的中央政府顯然不會容忍這麼高的負債率，因此60%仍然應該是一個應該守住的安全邊界——至少不應該超出太多。
考慮到基礎設施建設需要適度超前，以及中國基礎設施目前仍然短缺的實際情況，在未來兩到三年應將地方債務增長率控制在20%左右。在政府總負債達到60%的安全邊界上限後，再將增速保持在與名義GDP增速相同的水平，即10%~15%的水平上，從而實現在2020年以前地方政府債務的良性循環與基礎設施大規模建設的平衡。這就需要中央政府對地方債務水平進行有效的總量控制。
2. 調整債務結構：地方政府融資成本日益提高，“融資方式創新”
實際上惡化了地方政府的債務結構
地方政府債務中銀行貸款長期占據了絕對多數。2010年10.7萬億元債務中銀行貸款占了73.9%。這種情況被諸多研究者簡單地評價為“融資渠道單一”。實際上，銀行貸款對地方政府而言是非常好的債務種類，利息相對較低而且展期非常方便。但是隨著中央對地方融資平台的不斷規範清理，特別是國發2012〔19〕號文對地方政府融資平台獲得貸款的條件作了非常嚴格的限制，以及地方政府越來越龐大的債務總量，銀行貸款可以增長的空間已經非常有限。這種情況下，地方政府不得不採用“融資方式創新”的方式來獲得更多的資金。但是，這些創新方式在繞過監管的同時，融資成本也大大增加了。這導致了地方政府的債務結構不斷惡化。
專題：國發2012〔19〕號文的出台及其影響
2010年6月，國務院發佈《關於加強地方政府融資平台公司管理有關問題的通知》，主要在四個方面對融資平台及其貸款的清理進行了詳細的規定。
(1)抓緊清理核實並妥善處理融資平台公司債務。各類資金集中用於項目續建和收尾，嚴格控制新開工項目。
2010年時，地方政府為4萬億投資部署的各類項目正在穩步推進，19號文第一條首先嚴格控制新開工項目，是增量控制的一劑猛藥，斬斷了地方新開工項目的資金來源，地方政府要想繼續搞建設只能在貸款之外搞融資方式創新。
(2)對融資平台公司進行清理。對於已有的融資平台公司按照以下要求清理：只承擔公益性項目融資任務並主要依靠財政性資金還款的，今後不得再承擔融資任務；同時承擔公益性項目融資和建設運營的，要剝離融資業務，不再保留融資平台職能；能依靠自身公益性項目收益還債和承擔非公益性項目融資任務的，要按照公司法等規定，充實公司資本金實現商業化運作、通過市場化途徑改善融資平台公司的股權結構。今後地方政府確需設立融資平台公司的，必須嚴格依照有關法律法規辦理，足額註入資本金，學校、醫院、公園等公益性資產不得作為資本註入融資平台公司。
19號文對現有融資平台公司的態度是全面清理，盡可能切斷或弱化融資平台公司和政府的關系。同時規定未來融資平台公司的設立不得使用公益性資產註入，極大地提高了政府成立融資平台公司的成本。
(3)加強對融資平台公司的融資管理和銀行業金融機構等的信貸管理。凡沒有穩定現金流作為還款來源的，不得發放貸款。向融資平台公司新發貸款要直接對應項目，並嚴格執行國家有關項目資本金的規定。嚴格執行貸款集中度要求，加強貸款風險控制，堅持授信審批的原則、程序與標準。要按照要求將符合抵質押條件的項目資產或項目預期收益等權利作為貸款擔保。要認真審查貸款投向，確保貸款符合國家規劃和產業發展政策要求。要加強貸後管理，加大監督和檢查力度。適當提高融資平台公司貸款的風險權重，按照不同情況嚴格進行貸款質量分類。
此條規定其實都是對於過去銀政合作的擦邊球進行制止，通過對融資平台公司貸款的規範化提高了銀行的話語權，地方政府對銀行的影響力下降，未來貸款批準、利率範圍、還款協議等方面都需要更多地聽從銀行規定，而不能再如以前一樣對銀行施?影響。
(4)堅決制止地方政府違規擔保承諾行為。除法律和國務院另有規定外，地方各級政府及其所屬部門、機構和主要依靠財政撥款的經費補助事業單位，均不得以財政性收入、行政事業等單位的國有資產，或其他任何直接、間接形式為融資平台公司融資行為提供擔保。
（1）中央—地方博弈的融資方式創新不斷推高融資成本。
長久以來，地方政府為了突破《預算法》的限制和中央政策的種種限制不斷創新融資方式，而中央政府為了控制融資風險，不斷出台政策叫停各種違規或者擦邊的融資方式，由此催生下一輪融資方式的創新，不斷循環。但在此過程中為了規避中央政策限制、融到足夠資金，地方政府的融資成本越來越高。（如圖1-1所示）圖1-1不斷創新的融資方式推動融資成本不斷上升
早期地方政府主要融資方式就是財政融資，財政融資資金來自上級財政劃撥，對於地方政府來講基本零成本。
城投債和政策性銀行貸款是地方政府獲得低息長期資金的主要來源。
城投債起源於1992年的浦東新區建設債券，一般來講利率在3.5%~4%左右，遠低於當時12.24%的貸款利率（五年以上）。
融資平台發行中期票據，另一種由地方政府控制的城投公司發行的短期票據，融資數量較低且期限很短。根據2009年甘肅省政府關於發行中期票據的報告，通常地方政府融資平台發行中期票據的利率在3.3%~4.67%左右。
國開行軟貸款一直是地方政府融資的重要來源，其貸款利率為4.68%和5.94%兩個檔位。2008年取消國開行軟貸款，地方政府開始更多地利用商業銀行貸款來融資，利率一般在6%以上，比政策性貸款高出1~2個百分點。
應收賬款質押擔保是在中央禁止銀行擔保企業債之後應運而生的方式，採用應收賬款質押擔保為企業債增信，由08合肥建投債首創，發行利率在5.5%~6%之間。
BT模式（Build-Transfer，即“建設—移交”，也叫回購模式，是指政府把基礎設施的投資建設任務交給社會資本，在社會資本完成基礎設施建設後，再由政府出資分期付款和利用補償措施等方式完成對基礎設施的收購）在實質上與貸款無異，但又能夠避開銀行系統的資格審查等一系列繁瑣手續，而這種便利性是以較高的利率為代價的。BT模式融資在其產生的時候通常就有比同期其他方式更高的利率成本，達到了12%。
在2010年國家開始清理整頓融資平台貸款之後，一系列新的融資方式得以迅速發展，包括理財信托、集資、PE、P2P等。理財信托產品通常是銀行或信托機構將地方政府的融資需求包裝，做成理財信托產品進行售賣，其綜合成本達到8%左右。集資通常在政府或事業單位内部開始發行，用高達10%的利息吸引職工及其親朋投資，直到2012年463號文件明令禁止。PE（私募股權）通常是融資平台和私募組織進行合作，一般投資者回報在10%左右，另有發行成本、合作經費等，綜合融資成本在12%左右。P2P（網絡金融平台，又稱人人貸）通常是由信托或者資產管理公司根據地方政府的融資需求發行信托、資產管理計劃，然後由P2P平台負責代銷部分份額，充當代銷商的角色，以擴大地方政府融資過程的民間資金來源，其成本在10%～12%左右。
另外，在資金鍊緊張的時候，不排除可能有的地方政府採用高利貸的方式進行短期補救。一般來說利率高於20%的融資方式可以統稱為高利貸，最大的可能是在資金嚴重短缺的時候高息借入一些短期的“過橋”資金來臨時補償現金流。目前在鄂爾多斯、包頭，以及江浙部分地方已經出現了此類情況。
（2）隨著債務總額的不斷增加，同一融資方式成本也在不斷上升。
隨著地方政府債務總額的不斷增加、風險的不斷累積，同一融資方式的成本也呈現明顯的上升趨勢，以城投債、商業銀行貸款、理財信托為例詳解如下：
城投債在開始發行初期成本僅在3.5%~4%左右，在2010年央行加息之後，城投債的發行利率從4.3%上升到了6.9%。而2011年6月經歷了“上海申虹”和“雲南城投”技術性違約事件之後，投資者對地方政府債務和城投債的風險非常擔憂，開始瘋狂抛售城投債。相應的，城投債發行利率也一路高漲，票面利率升至7.2%。現在發改委審批的城投債票面利率在7.05%左右，加上2~3個百分點的發行成本，其綜合成本已經上升至9%~10%。
2002年規定商業銀行貸款利率可在基礎利率的90%~170%之間自我調節。早期融資平台通常可採用利率下限進行貸款，拿到基礎利率優惠的九折，在2008年還可以在5.5%左右，而隨著銀行對地方政府貸款風險的不斷重視，在2010年地方融資平台的平均貸款利率已經達到6.5%~7%。
理財信托的融資方式由2008年應對金融危機的四萬億投資催生，興起於2010年末，基本與融資平台貸款的嚴控同期，融資成本8%左右。2010年以後票面利率不斷上升，綜合成本普遍達到12%。
（3）融資方式創新推高政府債務風險。
中央不斷出台政策叫停違規融資方式，目的在於控制地方政府負債總額和政府債務風險，但地方不斷用融資方式創新突破中央限制，使得地方政府債務總額過大、債務負擔過重，只能靠借新還舊來延緩償債危機，造成資金鍊風險不斷累積。
觀察融資方式創新歷程?可以看到信政合作不斷增強，各種信托及其衍生的融資方式不斷興起，融資方式的多元化和複雜化使得整個地方政府債務更加隐蔽。與此同時不能忽略的是，地方政府債務正在與越來越多的銀行、信托、資產管理、私募機構等金融機構發生聯系，其風險的傳染效應也正在增強。
案例分析：
安吉旅遊發展總公司（簡稱安吉旅總）是浙江省安吉縣環靈峰管委會旗下的國資企業，具有AA級的信用評級。安吉旅總的主要工作是景區擴建和河道治理，需要大量融資，但銀行在進行貸款前審查過程中因為考慮其政府背景，不予貸款。在安吉旅總的融資壓力轉向上級政府主管部門之後，環靈峰管委會聯合融資平台發售大量信托產品。
如表1-2所示，安吉旅總所發售的信托票面收益率達到9.5%~11.2%，遠遠超過同期銀行貸款6.4%。
表1-2安吉旅遊發展總公司信托計劃
產品名稱安吉旅遊發展總公司應收賬款集合資金信托計劃信托公司上海愛建信托投資有限責任公司投資方向基礎設施建設信托期限24個月預期最高收益率9.50%收益率說明150萬元≤認購金額＜300萬元，預期年化收益率為9.5%；
300萬元≤認購金額＜1 000萬元，預期年化收益率為10.8%；
認購金額≥1 000萬元，預期年化收益率為11.2%資金運用受讓安吉旅遊發展總公司享有的對安吉縣政府的2.97億元的應收賬款，所得資金用於龍工溪河道治理工程銷售起始日2012—11—07信托規模—是否可提前終止是是否可轉讓是資金分配方式按信托年度付息（10個工作日内）。信托分類債權投資信托
但如前文所述，銀行貸款的收緊導致融資平台更多考慮信托等新興融資方式。如圖1-2所示比較安吉縣2009年和2012年的政府債務餘額結構可以看出，中央政策對銀行貸款的控制導致信托、PE項目的翻番增長。
圖1-2安吉縣政府債務餘額結構
從安吉縣的例子可以看出，針對中央政策調整的融資手段創新直接導致融資成本升高和政府債務風險的增大。
3. 提高資金效率：融資平台容易滋生暗箱操作的腐敗，容易在
工程建設中形成區域壟斷
當前的地方政府投融資體制無疑是以融資平台為中心的。第一個方面，它受到地方政府的絕對控制，在人員任用和財務管理方面受政府領導個人意志的影響很大；第二個方面，它是獨立的企業法人，財務數據並不納入政府財政管理，資金運作方式不公開，很難被有效地監管；第三個方面，融資平台在其投資領域可以憑借政府支持形成區域内的壟斷優勢，由於大部分融資平台都需要承擔一些不盈利的公益性投資項目，因此政府會捆綁給予平台公司一些盈利性項目以平衡公司財務狀況，這些盈利性項目往往會由行政力量排除第三方競争。如果平台公司出現虧損，政府則會以財政補貼的方式來平衡其資產負債表以使之達到監管要求。
在存在政府補貼和壟斷地位，缺乏競争對手的挑戰和比較，同時又缺乏透明度的情況下，資金利用效率低下和腐敗問題就可能會被掩蓋起來。
案例分析：
四川省原省委副書記、原成都市委書記李春城成為十八大後首個落馬的省部級高官。其腐敗問題與作為成都市融資平台的成都工投公司密不可分。結合成都工投官方網站和媒體公開報道可知，作為成都市政府的主要投融資平台，成都工投主業集中在為戰略性新興產業開展投融資，並開設了“投融資平台、非銀行金融服務平台、園區開發建設平台”。成都工投除了參與重大產業化項目建設外，在房地產領域也具有極大的活動能量，其董事長戴曉明與市委書記關系密切，因受市委書記賞識而從區委書記的位置上被調到成都工投做一把手。2012年8月，戴曉明因涉嫌利用成都工投貪腐被“雙規”，3個多月後，市委書記落馬。透過該案例，可以對成都工投做出這樣一個診斷：該平台從屬於成都市國資委，行政上垂直管理，使得其極易成為行政意志和行政工具的延伸，而該平台負責人又具有橫跨政商兩界的雙重身份，這些因素綜合的結果就是：在地方融投資平台上，當行政意志淩駕於決策程序之上，企業監管缺乏統一有效的技術手段，市場又擁有足夠的權力尋租空間時，對地方投融資平台的廉政和效率的兩手監管，在理論設計上雖然能夠自圓其說，但是在實際操作層面卻難免流於空談。
地方政府的負債投資行為是否會引發償債危機，從根源上說，是由資金的使用效率決定的。如果資金能夠得到高效使用，以較低的成本建成了具有較好效益的基礎設施，建設成本小於建設成果帶來的經濟效益（同時稅費體制可以有效地將這些效益變成使用費或政府稅收），那麼再大的投資最後也能收回，也就不會產生償債危機。如果效率低下，腐敗橫行，建設的基礎設施成本高昂，其經濟效益無法抵消其成本，那麼即使負債投資的數額比較少，也可能會發生償債危機。因此，提高資金的使用效率與總量控制、結構優化一樣，是改革完善地方政府投融資體制必不可少的一環。
本文摘自《地方政府投融資模式研究》
中國的新型城鎮化建設將會促生數以萬億計的基礎設施投資需求，並成為拉動中國經濟持續高速增長的重要引擎。但是，在地方政府已經負債十多萬億元的情況下，未來的城鎮化建設資金從何而來？
本書從宏觀到微觀的角度詳細論述了我國地方政府投融資的幾種模式，並列舉、分析了大量的數據和案例，對於想引入社會資本參與城市建設的地方政府和有興趣進入城市基礎設施建設行業的投資者有很強的參考和借鑒價值。