依法治國的階段目標和長遠目標
陳有西
京衡律師集團董事長兼主任，一級律師，兼職法學教授
中共十八屆四中全會將審議習近平總書記主導下形成的《中共中央關於全面推進依法治國若幹重大問題的決定》，詳細描繪法治中國新圖景。
認真梳理一下中國改革開放期間逐步形成的依法治國理論和習近平在主政浙江期間首次明晰化的“依法治省”政治理念，其法治觀基本上可以清晰地概括為：黨的領導、人民權利和依法治國的統一。最近他又提出了“德主刑輔”，法治和德治的統一。這些觀念貌似有一定的矛盾，但用階段目標和長遠目標的發展觀去理解，就能基本理清脈絡。
依法治國的觀念，最早來自法學界。1978年，中共十一屆三中全會以後，法學界總結“文革”教訓，提出了限制權治、崇尚依照法律規則治國的思想。1979年9月，法學家李步雲、王德祥和陳春龍發表了《論以法治國》這篇文章，從觀念更新和制度變革兩方面，詳細論述了應當在中國實行以法治國的方針。
此後，中國政治高層致力於經濟建設，政治領域和法學領域關於治國方略的研究基本停頓，全國人大立法偏重於刑事法和商法，建立市場經濟法律體系，政治理論的探讨和研究也一直沒有很好地開展。
1996年，中共十四屆六中全會通過了《中共中央關於加強社會主義精神文明建設若幹重要問題的決議》，開始第一次出現了依法治國的提法。決議中闡述了社會主義精神文明建設與民主法制建設的關系。隨後，中共浙江省委提出了依法治省的目標要求。11月2日，浙江省人大常委會做出了《關於實行依法治省的決議》。其淵源動因，就是“認真學習了黨的十四屆六中全會《精神文明建設若幹重要問題的決議》，認為實行依法治省，是貫徹落實中央提出的‘依法治國、建設社會主義法治國家’方針的堅實步驟，也是加強社會主義精神文明建設的重要保證”。
1997年9月，中國共產黨第十五次全國代表大會在北京召開，將依法治國的方略提升到國家層面。大會報告中高度概括了依法治國的基本内涵：“依法治國，就是廣大人民群衆在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種形式和途徑管理國家事務、管理經濟文化事業、管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和註意力的改變而改變。”最後這句話，明顯來自鄧小平。
2000年，浙江省委做出關於進一步推進依法治省的決定。2002年到2007年，習近平主政浙江，先後任省委副書記、代省長、省委書記和省人大常委會主任。在浙江工作三年後，2005年年初，習近平在省委提出了“法治浙江”的理念。他親自主持“法治浙江”重點課題，先後深入基層四十多個鄉村、社區和單位開展專題調研。2006年，浙江省委做出了建設“法治浙江”的重大決策，頒佈《中共浙江省委關於建設“法治浙江”的決定》，“法治中國”在省域層面開始大膽實踐與探索創新。2007年2月3日，習近平在浙江省十屆人大五次會議閉幕的講話中說：“和諧社會本質上是民主法治的社會。只有不斷推進人民民主，提高法治化水平，才能確保發展健康安全、人民安居樂業、社會安定有序、國家長治久安。”
中共十八大之後不久，2012年12月，習近平在《首都各界紀念現行憲法公佈施行三十週年大會講話》中說：堅定不移走中國特色社會主義政治發展道路，從不斷推進社會主義政治制度自我完善和發展的高度，提出堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設的思想。
2013年2月23日，中央政治局就全面推進依法治國進行第四次集體學習。習近平強調，全面建成小康社會對依法治國提出了更高要求。要全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，不斷開創依法治國新局面。他強調：中國已經形成了以憲法為統帥的中國特色社會主義法律體系，我們國家和社會生活各方面總體上實現了有法可依，這是我們取得的重大成就。
2013年11月，十八屆三中全會通過《中共中央關於全面深化改革若幹重大問題的決定》，60條決定中有5條專門涉及8個方面的法律問題。（詳見陳有西2014年2月18日《中國民商》文章：《憲法法律權威的原則已經確立》）第一，落實憲法和憲政問題；第二，行政執法的改革問題；第三，司法獨立問題；第四，司法方式改革問題；第五，關於人權保障；第六，廢除勞教問題；第七，完善法律援助制度；第八，強調了加強和完善律師隊伍的問題。
這次的十八屆四中全會，將近二十年來依法治國的探索，直接上升為中央全會的主題。這在中共執政65年歷史上是破天荒的。
習近平的依法治國思想，是從地方到中央，從局部到全局，逐步形成的。這次全會如果通過《決議》，將會成為全黨的意志，也將迅速成為指導政府和司法機關行為，引導全國人民思維和行為模式的國家意志。因此，知道其内涵，理解其真實的含義和特徵，是很有必要的。
習總書記構想的“依法治國”含義是什麼呢？全會《決議》公佈以後，應該會有一個比較明晰的輪廓。他最近的一系列講話中其實也已經展示了基本的精神。他說：“堅持黨的領導、人民當家做主、依法治國有機統一，這是全面推進依法治國的重要指針。”“堅持中國特色社會主義政治發展道路，關鍵是要堅持黨的領導、人民當家做主、依法治國有機統一。”“我們黨的政策和國家法律都是人民根本意志的反映，在本質上是一致的。”“黨的政策是國家法律的先導和指引，是立法的依據和執法司法的重要指導。”“憲法是國家的根本法，堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。”“凡重大改革都要於法有據，確保在法治軌道上推進。”“堅持和完善人民代表大會制度，必須全面推進依法治國。發展人民民主必須堅持依法治國、維護憲法法律權威，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和註意力的改變而改變。”“堅持依法治國和以德治國相結合，把法治建設和道德建設緊密結合起來，把他律和自律緊密結合起來，做到法治和德治相輔相成、相互促進。”
概括這些講話，四中全會將要倡導的法治的基本含義：一是依法治國將加強和改進黨的領導和主導，黨的意志要通過制訂法律來實現。二是人民主權和政黨意志的高度一致，認為黨代表了人民的根本利益，堅持了黨的領導，就是堅持了人民主權。三是法律至上，憲法至上，黨和政府等一切權力機構，都要在憲法、法律的範圍内活動，把權力關進法律規則的籠子。四是改革要在法律框架内進行，行為要於法有據，行事要有法度。五是法治和德治並用，德主刑輔，德治為體，刑治為用，相輔相成。
可以看出，這些基本思想，尚沒有完全理清和正面解決“權治”和“法治”的矛盾問題，政黨意志和法律意志如果發生沖突，由誰最後決定的問題，法律的權力屬性因素被突出，規則因素尚無明確的保障。但是，這種務實地從今日中國國情出發的漸進式的法治，在當前中國是最為現實的並能夠為全黨接受的將國家帶向法治的一種階段性目標方法。
法是人的意志。法的適用也要靠人，“徒法不足以自行”。因此，法治也離不開人的主觀能動性，“法治”本質上也要靠“人”去“治”。從這個角度看，法治也是人治。那麼，權治和法治，人治和法治，最大的區別是什麼？有三大特徵。
第一個特徵，法治是多數人之治，法律是大家合意的表示，全民意志的表示；而人治是一個人的意志，憑批示，我這個領導要怎麼辦就得怎麼辦，這就是人治。多數人之治和個人之治都是治理，但意志來源和代表性不一樣。這是法治和人治的最重要的區別。
第二個特徵，是事先之治還是事後之治。法治是按照事先建立的法律規則進行法律適用的。“十二銅表法”“商鞅立信”，都是事先立了規矩，向社會宣告頒佈，令出必行，包括立法者自己，也要堅決遵守，這都是事先立法。而人治是事後立規，便宜行事，發生事件之後，再隨機出台處理原則，隨勢而為，政策治國，跟著社會狀況隨時變化。
第三個特徵，是理性之治還是運動之治。法治是將矛盾帶上法庭，理性管理國家，讓國家按照秩序，以法治的渠道來解決，穩妥而衡定。而人治是搞運動，像到處遊行，把嫌疑人拉到廣場上宣判，公開處理大會，一下子從重打擊，一下子從輕放過。我們強調法治，就是要限制那種不受制約的隨心所欲的權力，即習近平多次說的，把權力關進制度的籠子。
依法治國，包括用法律規則治國，用已經形成的成文法原則和規則治國。用法律的頭腦、法律人的思維治國。規則是事先制定的，任何即時的權力都要遵守法度，這就必然會制約權力。對權力的限制和限制的方法，必將成為今後中國法學界、政治界反複争議的焦點問題。當權力和法律沖突時，政治家能夠收斂權力，而服從規則。這就是法治的長遠目標，不可能一蹴而就。現在先將依法治國這個概念完整地呈現，上升為執政黨的全黨意志和目標，是革命黨向執政黨轉型的重要戰略步驟，本身就是一種歷史性的進步。習總書記的大多數構想，在強勢控制的基礎上，能夠逐步實現。餘下的問題，在深化改革中，再一步一步改進和消除，通過制度設計，慢慢解決。
本文摘自《看清新常態》
2015年是中國全面完成“十二五”規劃的收官之年、全面深化改革的關鍵之年，也是全面推進依法治國的開局之年。可以說，這是中國社會再次經歷的一個重大的歷史轉折時期。身處巨大變革中的我們，唯有充分認清這一新時代的特點，才能站在“風口”，順風而飛。基於此種情況，各行業最為優秀的學者、企業家，從各自所從事的領域出發，給出了極具建設性的觀點，匯編為《中國2015：看清新常態》一書，為我們搶占新時期的制高點提供了寶貴助力。