因循守舊的官僚

　　泡沫經濟崩潰，官僚開始迷失

　　被國民推選出的政治家作為國民的代表，決定國家運營的基本方針，而具體政策的落實與實施則是由官僚來完成。自明治以來的百年間，日本的現代化道路可以說都是由官僚制度支撐的。即便在政局搖擺不定的時代，背後依然是“霞關”的官僚牢牢掌控局勢，發號施令，開辟國家運作的基本線路。

　　“二戰”前的日本有“內務省”這樣一個官僚機構，一手掌握管轄現在的厚生勞動省、國土交通省、總務省、國家公安委員會等部門的權限，對國家的現代化建設做出了巨大貢獻。

　　日本的私鐵（私營鐵路）充分展現了內務省的工作水平。現在，鐵道歸國交省運輸局管、城市開發歸本市或地區的整備局管、住宅修建歸本市或地區的住宅局管、醫院開業歸厚勞省管，各不相同的許可認證機關各司其職。但是當時的內務省可以對這些事務進行統一

　　授權。

　　結果，私鐵的鐵道網從主要車站向郊外延伸，在沿線的每個站點都修建住宅或開發商業區，逐漸形成街道，城市人口也因此被分散。世界上大城市的共同煩惱就是貧困人群遺留在城市內部，形成貧民窟。但是在日本，由於私鐵沿線人口分散，城市內並未形成貧民窟。這樣的私鐵網在世界上是獨一無二的，對於打造健全的中產階級、建設現代化而言，也是不可或缺的硬體條件之一。

　　官僚制度從“二戰”後的复興到經濟高速發展時期，一直都發揮著巨大的職能。原因在於連政治體制都幾乎化為烏有的日本，為了實現复蘇，只能由僅存的官僚來讨論天下及國家大事，從全局出發制定政策並付諸實踐。

　　據說川崎制鐵在建造日本第一個高爐的時候，國家並沒有給予支援。之後，通商產業省（現在的經濟產業省）開始宣傳“鐵就是國家”，日本才將發展鋼鐵產業視為國策，傾力於鋼鐵生產。其結果就是，日本的鋼鐵生產廠家數以絕對優勢位居世界前列。當時，我們都仔細地拜讀了通產省制訂的5年計劃。

　　在日本鋼鐵產業迎來全盛期之時，通產省又開始宣傳“產業的難關是半導體”。以此為契機，日本企業開始加快對半導體產業的投資，“後起之秀”的日本半導體產業須臾之間就攀上了世界首位。接著，在後半導體時代，日本開始倡導向信息化社會轉型。盡管有生搬硬套美國之嫌，卻沒有懸念地再次大獲成功。

　　就這樣，中央官僚起到了長期戰略的指揮作用，使日本的產業結構發生了顯著的變化。毀掉煤礦、破壞生產纖維的織佈機、減少造船廠一半的船只，日本上演了一場場觸目驚心的產業結構轉換。

　　然而，20世紀90年代泡沫經濟的崩潰是一個分水嶺，官僚從此走向迷失。

　　當時，我曾在媒體上屢屢發出警告：“東京地價會降至現在的十分之一”，“日經平均指數會跌破1萬日圓”，“大約100家銀行會倒閉”等。這些都非我信口開河而故意發表與衆不同的言論，而是我運用目前開始廣泛被使用的收益還原法，利用租金推算合理的不動產價格，並加以累計得出的結論。

　　20世紀90年代初期，我曾與大藏官僚多次爭論，他們的說法是：“正是因為有你這樣的人起哄，才會發生沖突。我們一定會讓日本經濟軟著陸的。不要再廢話了！”從那時起，官僚的自以為是、全局觀念的欠缺以及臨陣磨槍的應對手法變得更加不堪入目，日本陷入了最初的“失去的10年”。

　　之後，在“久治不愈”的蕭條時期，官僚受到的壓力加劇，出現了政治企圖控制官僚的“政高官低”的情況。這個“企圖”的化身，就是提出“政治主導”的民主黨政權。

　　然而，當今日本政治家多是既無經驗又無領導能力的懶散之徒，他們不可能勝任“政治主導”的重任。面對不依賴官僚的力量勢必一事無成的現實，他們很快就會裹足不前。結果，民主黨幹事長代理（現在的經濟產業大臣）枝野幸男竟然親口說道“不應該說什麼‘政治主導’之類如此輕率的話”，然而曾一度被廢除的“官僚主導政治的象徵”——事務次官會議再次開啟，預示著政治主導的課題正在悄然回歸。

　　滿懷激情地要用自己的雙手制定政策的政治家們，已經束手無策了。另一方面，官僚們大概因為長期脫離政治舞台，加之世人過度抨擊，亦逐漸失去了政治家不掌權時也能掌控國家的統治能力。政治家與官僚也逐漸無法描繪國家的前景。如今，泡沫經濟崩潰已經過去了20多年，日本卻仍然深陷迷失的境地。

　　在“二戰”後的复興期與經濟高速發展時期，為日本的將來描繪偉大構想的部門是大藏省主計局。基於該構想，大藏省主計局聽取各省廳內各部局的國家戰略意見，對政策進行優先排序，並在統計年度收入的基础上，分配支出。

　　當時，各省廳內被稱為計劃科長或企劃科長的精英們，接二連三地實施了衆多新的事業計劃，包括從鋼鐵、半導體的增產計劃，到城市基础設施及工業區整備計劃等各個方面。由此?來，當時應該也存在著從零開始制訂計劃、規劃預算的官僚。

　　而如今卻只剩下這樣的官僚——他們自入省以來，就連規劃預算一事也是敷衍了事，只將上一年度的實際開支進行5%範圍內的上下加減。也就是說，他們只會因循守舊、故步自封。日本之所以無法革新，最大的原因就在於此。即使世界早已發生變化，日本也不會重新評估他們過去制定的策略或框架，盡管這些策略、框架曾經一度收到了成效，但如今卻已經與時代全然不符。造成這樣的現狀，不僅僅是官僚的責任，更是由政治家、媒體以及全體國民造成的。曾經能夠拉動政治家乃至媒體與國民的官僚機構，如今已嚴重地機能不全。

　　 機構的臃腫化、專一化

　　官僚機構之所以機能不全的原因之一，就在於組織過於臃腫化與專一化，導致官僚無法總攬全局。

　　在小型機構內，一人不得不身兼數職，而機構越臃腫，分工就會越專一化、精細化，大家各司其職、各盡其責。但隨著某一個方面的專家日益增多，組織逐漸變得無法統觀全局。正如“有科無局”、“有局無省”、“有省無國”所說的那樣，各自為政的派別主義日趨泛濫。

　　比如，詢問外務省的人“日本的外交應當如何”這樣基本的問題，沒有人可以答得上來。外交官們都在說“因為我是美國方面的專家……”“我是中國方面的專家，所以……”朝鮮半島出事的時候，被問起如何拯救身處韓國的日本人（長期滞留的3萬人和觀光旅遊的3萬人），他們也是一臉的茫然。現在採用的人才培養模式依然停留在美（中）蘇冷戰時期。外交對於國家而言，既是貿易又是防衛。即便外界環境已經發生巨大的變化，官員晉升模式卻一如既往，甚至變得更加細化煩瑣。

　　厚生勞動省是掌握國家29%預算的大型機關，負責處理的事項涵蓋從勞動問題到福利、年金、護理、醫療、雇佣等衆多領域。據說素有“年金先生”之稱的前厚生勞動大臣長妻昭，就是被如此繁重的工作量彻底壓垮了。事務方面的最高首腦事務次官，也忙於對出自前勞動省和前厚生省的人進行人事安排，所以厚生勞動省內並沒有可以總攬全局的人。

　　對於少子化這一問題，官僚也缺乏全局觀念，因此遲遲拿不出有效的解決方案。如果要解決父母邊工作邊撫養孩子的問題，就需要在他們的工作單位或家庭住宅附近建設一些可以託管幼兒的場所，這點只要站在有孩子的家庭的立場上，就馬上可以明白。然而，官僚卻沒有想出這樣的對策。就算要設立這樣的場所，官僚連如何部署、需要多少預算都不清楚。

　　如果有人提出幼兒園或託兒所的數量不足，需要建立更多的幼兒園或託兒所，官僚就會去落實。但是，若談及需要一個在父母意外加班晚歸的時候也能一直託管幼兒的場所，他們的行動就會戛然而止。盡管厚生勞動省的回答中並沒有體現出他們的真實想法，他們也無非是認為至多可以將保育設施的開放時間從晚8點延長到晚10點，這就意味著要增加預算，以支付員工的加班補貼。

　　也可以不新建設施，而將孩子的託管工作交託給地方。地方上有很多養育幼兒經驗豐富且精力充沛的高齡人群，因此可以制訂委託這些人照看幼兒的計劃。但是，總務省（舊自治省）也沒有想出這樣的對策。即便他們能夠應付少子高齡化的問題，對於如何解決雙職工家庭及單親家庭的增加，他們也仍舊毫無頭緒。

　　官僚的某些想法甚至還曾經對國民造成了傷害。現在，據說三個國民中就有一個花粉症患者，但是政府依然繼續發放補助金，來種植杉樹林。

　　日本杉樹花粉增多的起因，在於“二戰”後的植樹造林政策。當時住宅建設盛行，導致木材匮乏，因此政府提倡種植長勢快的杉樹林，並發放補助金。於是，雜木林被大量砍伐，除北海道和沖繩以外，日本的許多山，尤其是首都圈附近的山上都種滿了杉樹。

　　盡管如此，在將種植的杉樹當作木材採伐使用的時候，也沒有什麼問題。因為樹齡小的杉樹不會傳播花粉。但是後來，便宜的外來木材開始進入日本，如果進一步放寬進口限制的話，國產杉樹就更沒有市場了。

　　在外來木材的沖擊下，國產杉樹不再被砍伐，經過三四十年之後，樹林迎來了“開花適齡期”，黃色的花粉開始大量擴散。杉樹此時已經無法獲利，不再被採伐，但是林野廳依然繼續對植樹造林給予補助金獎勵。另外，杉樹也會因花粉的傳播而自然繁衍，孕育出新的杉樹。如此一來，日本進入了杉樹大繁殖的時代。起初官僚創立該制度的初衷也是為了解決全國性的問題（住宅建設盛行導致的木材匮乏）。如今，該制度引發了新的問題，理應另當別論，但官僚們卻想不出解決問題的根本性措施。

　　從苦於花粉症的國民的立場而言，要解決該問題，只需要砍伐掉已經種植30年以上的杉樹，再恢復種植最初的雜木即可。林野廳的官僚連如此簡單的解決方案都想不出來，反而認為，他們的工作應當是開發杉樹花粉擴散預報系統，或者委託大學研究出不會傳播花粉的杉樹，這些想法簡直是滑天下之大稽。政治家也完全沒有想到只要將杉樹全部砍掉，就能贏得受花粉症困擾的國民的支援，也就是日本國民總數的三分之一、3 000萬票的支援。日本至今仍因在南極附近的海洋捕殺鲸魚而備受世界的譴責，也是“因為有這樣一個政府”。

　　官僚缺乏全局觀念，一味依仗過去的成功經驗，沿襲前人的政策，其結果就是在經濟增長時期領先於世界5年的日本政策，如今已經落後了30年。

　　如果對經產省的官員說：“像過去的通產省那樣，你們也試著制訂一份5年計劃，怎麼樣？”他們就會回答：“要說制訂，大家齊心協力也能制訂出來。但是即便我們做出一個構想，來引領國家未來5年又當如何，有誰會相信呢？”——如此理所當然。

　　當今官僚已經無法再讨論天下及國家大事，以他們的能力是不可能制訂出5年計劃的，也沒有制訂計劃的精力。他們能做到的充其量不過是取出些預算，交給某處的研究結構，令其“制訂出一份5年計劃的提案來”。

　　只制定於己方便的法案

　　本來，制定法律是立法機關即國會的工作，但是國會議員作為其成員，卻不能制定法律。究其原因，是因為複雜的法律體系成了累贅，使得制定新法律成為一項艱巨的任務。另外一個原因在於，日本沒有廢除舊法的法律（“日落法”）。一般的法律都有年限，但是在日本，連為恢復經濟而制定的《延期償付法》之類的法律，在到期時也被繼續延長。

　　在制定新法時，必須註意不可抵觸舊法。然而在日本，明治時期制定的許多法律仍殘留至今。六法全書的大半部分內容，都是在“二戰”前制定的。制定的新法律不得抵觸全部的舊法，這對於法律專家來說也是一件相當困難的工作，而並非專家的國會議員們更是無從

　　下手。

　　如此，可以擬定法律的便只有熟知相關內情的內閣法制局。內閣法制局作為在法制方面直接輔佐內閣的機構，在明治憲法頒佈之前就已經存在，各省廳內精通法律的官僚都被調往這個古老的機構。該機構的首腦——內閣法制局長官被譽為“法律的守護者”。制定法律的專家雲集於行政機關內，此事說明了日本的很多情況。

　　盡管立法機關也擁有參議院法制局、衆議院法制局等專職部門，不過遺憾的是，這些部門並不具有可以與內閣法制局抗衡的力量。結果，本應由行政機關執行立法機關制定的法案，但隸屬於行政機關的內閣法制局，卻連編寫法案的職能都包攬了過來。這就是如今日本三權分立的狀況。

　　如果國會議員想要制定法案，會怎樣呢？從我自身的體驗來看，阻力會很大。

　　1992年，在創辦“平成維新會”的時候，我與自己推薦並聲援的議員約定，請他們在國會上提交《八三法案》（於《新大前研一報告》中提出，旨在確立日本居民的主權）。為建立新的國家，該法案是不可或缺的。

　　但是，當真正開始著手相關工作時，他們就受到了來自各個方面的阻力，陷入了一事無成的困境。

　　大部分議員行動失敗都是因為所屬政黨不允許議員立法，但那些努力克服了該障礙，以期提交法案的議員，又要面臨內閣法制局的吹毛求疵。他們並沒有考慮 “如何使之成立”，而是展開了“為什麼難以成立”的讨論。議員們的能力尚不足以跨越這個障礙。

　　內閣法制局百般挑剔，“這與××法律相抵觸”，對不通過法案的原因發表各式各樣的意見；或者提出修正意見，“這里與××法律相沖突，所以這個句子改成這樣如何”。最終問世的法案，往往被藝術性地加工、面目全非，令人難以窺探制定此法案的初衷。

　　法律也有“最佳使用時期”。在日本，已經“過期”的法律依然有效，因此總是難以開展根本性的改革。如果日本也有設定法律有效期限的制度，就如美國在20世紀80年代制定的“日落法”一樣，那麼日本的情況或許會有所改善。如果存在這樣的制度，在法律的“截止日期”到來之際，就可以對該法律是否可以繼續存在進行評價，繼而留存有必要的條文，摒棄不必要的或是落後於時代的部分。

　　但是在日本，舊法像網一樣無處不在，導致想要通過革新性或者根除性的法律，就像《聖經·新約·馬太福音》中描述的那樣，比駱駝穿針眼兒還難。在這種狀況下，就只能制定一些方便官員的法律。

　　於是，國會議員盡管是立法機關的成員，但是他們即便曾經通過了某法案，卻也從未制定過任何法案。日本立法機關法制局的職能本應得到進一步的強化，但是官署不可能會欣然協助這種有利於政治主導的事情，因此人才也無法聚攏。

　　如果內閣法制局掌握了立法權，國會議員就會前來委託其制定法律。而內閣法制局就可以陽奉陰違，表面上做出一副順從的樣子，實際卻只制定對自己有好處的法案。而且，他們也可以使某項法案成立，再署上某個國會議員的名字，做到“刀切豆腐兩面光”。國會議員也會比一般人更早知曉法案內容，進而從中漁利。無論官僚制度如何惡化，只要擁有立法職能，官員就可以“永葆活力”。

本文摘自《日本的迷惘與絕望》

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　　日本從1991年泡沫經濟崩潰之後到2002年，經歷了“失去的10年”，但現在又有了“失去的20年”，甚至“失去的30年”的說法。日本的經濟一直處在一個低迷的狀態，雖施行了一系列的改革，但這個改革非常困難。曾經大獲成功的舊“日本模式”已經完全陳腐僵化。實施革故鼎新的大改革、創造全新日本的時機已經到來！
　　本書作者大前研一作為親歷者，針對日本的新國家戰略展開論述，對日本當前整個社會狀況以及經濟、國民生存現狀進行了犀利的點評，並對日本政界實施的各項政策提出中肯的建議。舉例翔實，說理清晰，分析透彻，寫得很有分量。他警醒日本政府當局，真是應該拿出置之死地而後生的勇氣和決心來進行彻底的變革了！
　　鄰國日本的經驗和教訓，日本未來發展戰略的重新思考，為中國的發展提供了有價值的思索和借鑒。