4.2　湯姆金斯報告和1964年《銀行業條例》

    4.2　湯姆金斯報告和1964年《銀行業條例》
    其實，早在廖創興銀行擠提風潮過去後，即有人提出加強對銀行管制、重訂銀行條例的問題。1961年7月5日，在香港立法局會議上，非官守議員鄧·律敦治提出一項建議，鑒於最近民衆對銀行業務的批評，政府是否應該對香港現行的銀行條例進行一次彻底的檢讨，以便建立最低限額流動準備金制度，以及銀行經營有關業務的劃一標準。該項建議在官方會議上正式提出，立即引起銀行界的密切註意。
    有關“管制銀行”的問題早在1960年4月就有人提出，當時英國一位銀行家訪港，在對香港金融業作出一番調查後曾提出一項建議： 香港應設立一家中央銀行。廖創興銀行擠提風潮發生後，有關設立中央銀行的建議被再度提出。1961年6月下旬，前匯豐銀行董事長兼總經理端納公開發表談話說，港府為維持香港經濟穩定、顧全大衆利益，應通過立法建立“銀行稽核制度”，以對香港現有大小銀行進行稽核。7月5日，鄧·律敦治在立法局提出建議後，政府財政司在答复詢問時即指出，鑒於香港銀行日多，業務日廣，政府應考慮實施比現行銀行條例所規定的更大的管制。
    其後，港府邀請英倫銀行高級職員湯姆金斯（H.T.Tomkins）訪港，研究修訂銀行條例問題。1962年2月7日，湯姆金斯抵港。同年4月，湯姆金斯向港府提交《關於香港銀行制度的報告及重訂銀行條例的建議》。該報告分三部分，第一部分重點檢查了香港現行的銀行制度，第二部分是結論和建議，第三部分包括一份取代1948年銀行條例的立法草案。該報告認為，香港銀行制度存在的主要問題是： （1） 銀行數目太多，市場有限，使得爭取存款成為十分激烈的競爭，這部分反映在以高息吸引存款和大量開設分行方面；（2） 部分銀行對地產和股票過度貸款及投資，在房地產和股票市場陷得過深；（3） 家族性銀行往往將銀行業務和董事們的家族企業結合在一起，影響了銀行存款的安全性。
    湯姆金斯報告書特別指出當時香港一些本地中小銀行對房地產和股票市場過度投入所存在的風險：“無疑，若然能夠在地產及股票市場作出成功的投資，收獲仍然是十分可觀的；而且也有不少銀行是依靠地產買賣的盈利，才建立了今日的成就。不過，這並不是一個健全的銀行體制，事實證明不少銀行因未能遵守‘借貸平衡’的原則，以致產生運作上的困難。”針對香港銀行制度存在的問題，湯姆金斯報告書提出了重訂銀行業條例的一系列建議： （1） 規定銀行至少要持有500萬元的實收股本，並建立同等金額的公開準備金；（2） 為保護股東和存戶的利益，對銀行活動實行一系列的限制，包括對某一個人、某一公司或董事們及雇員們的貸款總額作出限制；（3） 規定銀行的流動資產比率至少為25%，以應付銀行的短期債務，包括現金或通過結算；（4） 加強對銀行帳戶的審計，並要求銀行全部公佈其每年的資產負債表；（5） 規定銀行須定期向財政司提交月度和季度報告以作為銀行監理專員監督和檢查的基础；（6） 任命一名銀行監理專員負責對銀行進行監察和簽發牌照，並有權對不滿意的銀行實行管制或撤銷牌照。
    1964年11月16日，香港政府根據湯姆金斯報告書的建議，制訂並在立法局通過了1964年《銀行業條例》，同時廢除1948年的銀行條例。新銀行條例吸收了湯姆金斯報告書的所有主要建議，並在此基础上進一步加強監管，如規定凡有違反本條例的，當局有權進入經營場所搜查，逮捕並起訴違法的銀行董事及職員。新條例對非公司組織的家族性小銀行也有專門的規定，準許其免受有關銀行資本要求、流動資產比率、對貸款和投資的限制等條款的約束，但不得使用“銀行”及其衍生字眼等名稱進行經營，並不得接受超過200萬元的公衆存款。新條例還對銀行業務作了更嚴謹的規定。同年，根據新條例，香港銀行監理處成立。
    不過，1964年《銀行業條例》尚未有效發揮作用，就爆發了更大規模的1965年銀行危機。1967年，港府即對危機中該條例暴露的漏洞進行了修訂，其主要要點是： （1） 將財政司監管銀行的權力交由銀行監理專員直接行使；（2） 將銀行實收股本的最低限額從500萬元提高到1000萬元，準許4年寬限時期，並規定銀行如果4年後仍未符合要求，其存款限制為銀行實收股本和準備金的10倍；（3） 對流動資產的定義作了更嚴謹的解釋，規定只有與其他銀行往來的淨餘額才可以算入流動資產，以防銀行相互借貸制造假象；（4） 銀行監理專員有權在適當的情況下指定第二審計人員，並要求該人員審查以後的月度報表；（5） 銀行開設分行須經銀行監理專員批準並繳納費用。
    香港政府除了修訂銀行條例之外，還宣佈停止簽發銀行牌照使銀行業得以有機會整固。政府“凍結”銀行牌照的措施一直持續到1978年，其間曾於1972年對英國的巴克萊國際銀行發放單項銀行牌照（即只準在區內開設一個辦事處）。此外，政府在1969年、1971年和1980年先後對銀行業條例進行了進一步的修訂。
    1964年的《銀行業條例》以及作為制訂條例基础的湯姆金斯報告書，將對銀行業的監管重點放在糾正銀行在經營管理上的不當行為，加強審慎的財務管理方面，而不是香港銀行體系在結構上的缺陷，對社會上要求設立中央銀行的呼聲沒有給予回應。對此，當時由華僑日報編印的《香港年鑒》曾作出這樣的評論：
    “湯姆金斯這項舉案，是偏重於消極管制的，似欠缺積極性之扶助，當然香港有少數銀行是從事貿易投機和套匯、投機的各種不正當之營業確須立例予以管制，又如某些銀行對地產股票投資之過多，亦宜設法予以指導。消極之管制，仍有其必要。但香港銀行目前之急切問題，還是在正確之領導和積極之扶助，要達成此兩項工作，必須迅速設立中央銀行……
    “要達到管制銀行之理想目的，必須迅速設立一家完善之中央銀行，因為只有中央銀行才能彻底地擔負起管制銀行之任務，世界任何國家，都以中央銀行管理一般銀行的，故又稱為銀行之銀行。它是以超然的立場來主持一國之金融事務。
    “各國之中央銀行，單獨享有發行钞票之特權，因此，它不能經營商業銀行之業務，對所有銀行一視同仁，並無軒轾，中央銀行又是一般銀行之最後救護者，遇有銀行擠兌等事情，中央銀行必須負起支援的責任，所以，我們贊同香港有合情合理之法例，來管理銀行，但我們更堅決主張，香港必須有一中央銀行，來執行管理銀行之任務，及健全整個金融制度，以協助香港經濟之發展。”〔20〕

本文摘自《香港金融業百年》

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　　香港金融中心的前世今生　　金融業界的風雲人物,港幣匯率機制形成的軌迹,亞洲金融危機的當代啟示……　　本書從歷史的角度，對一個半世紀以來香港金融業的演變、發展脈絡進行細致的梳理和深入的剖析，從中探索香港金融業發展的一般規律、香港金融制度變遷的路徑依賴，以及1990年代中期以來香港金融業面臨的挑戰和機遇。