第42節：地方債務與土地財政(3)

　　要害在於，如果地方政府債務激增主要是由於地方財力不足，治理之道就在於拓寬地方政府財政收入；而如果地方債務激增主要是由於地方公共資本預算失控和投資過度，那麼治理之道就在於構建遏止地方政府預算失控和投資過度的政策機制。

　　地方政府融資平台的債務規模自2008年年初以來急劇膨脹的事實充分表明，中國當前面臨的主要問題在於，迄今為止還沒有一個有效的機制能夠遏止地方政府進行過度投資的持續沖動。地方政府幾乎總是能夠找到變通的辦法，利用各種途徑繞開現行的體制與政策障礙，獲取外部融通資金，進而實現將資金用於其所主導的市政建設或公用事業等基础設施專案建設的目標。正因為如此，許多地方政府在制訂城市發展建設規劃和公共資本投資計劃時幾乎不對資本預算設定任何實質性的約束目標。

　　應考慮發行市政債券

　　構建地方政府市場化融資機制是地方政府債務治理的重要組成部分。相對地方融資平台公司而言，在市場化融資機制下，地方政府需要為獲取外部融資而履行更為嚴格的信息披露義務。市場投資者會要求一個能覆蓋其所承擔風險的溢價，這樣會對地方政府形成一個比銀行信貸要強得多的約束。

　　在當前情況下，無論是為了限制地方政府對信貸資源配置施加行政影響，還是為了遏止地方政府過度舉債，陽光化、透明化都是必須邁出的第一步。如果沒有更加廣泛的市場參與，由商業銀行單獨面對具有強大資源支配能力的地方政府，不管是要防範其對信貸資源配置的行政影響還是要限制其過度舉債，都是幾乎不可能達成的目標。

　　為此，應考慮借鑒發達國家的經驗，引入市政債券的融資模式。通過債券市場的監督機制和信息披露機制，加強對地方政府和地方財政的約束和監督。這種融資模式具有如下優點。

　　--有利於清晰界定中央與地方的事權、財權關係，減輕中央財政負擔。目前很多地方的基础設施建設是通過國債再轉貸來完成的，即中央政府發行國債再轉貸給地方，用於地方的基础設施建設，其實質是中央代地方發行債券，債務風險最終還是要由中央政府承擔。直接由地方政府發債，列入地方預算，由地方財政還債，這將有利於減輕中央財政單位負擔，實現中央信用與地方信用的梯度開發，也有利於清晰界定中央與地方的事權、財權關係。

　　--有利於地方政府主動地進行債務安排。一方面，地方政府為了緩解迫在眉睫的債務壓力，可以通過發債來實現債務"掉期"；另一方面，基於市政債券安全性高，較其他融資工具相比，成本可能更低，因此地方政府可以通過發行市政債券的方式來替代其他負債，達到節約成本的目的。

　　--有利於啟動金融市場對政府財政績效的主要約束。資本市場的發展不但為政府融資提供市場基础，同時也對政府行為、財政績效構成市場約束。

本文摘自《尋找真實的成長》

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　　 中國2012：尋找真實的成長 2011是十二五規劃的第一年，2012是中共十八大換屆選舉之年，經濟規劃週期和政治週期成為未來中國5年最清晰的發展脈絡。本書將圍繞這個主題，為讀者厘清國家和社會未來發展的走向。全書分為五大主要內容：反思中國模式；當前焦點問題（債務危機、金融改革、中小企業成長等）；尋找改革途徑；預測2012最重要的問題。這些內容全部由當下最著名的經濟學家、媒體人寫專文論述。作者團隊包括吳敬琏、郭樹清、陳志武、胡祖六、任建濤、謝國忠等。