第41節：地方債務與土地財政(2)
治理地方債務激增
劉煜輝 中國社會科學院金融研究所金融實驗研究室主任
近年來，地方政府融資平台的債務問題已經暴露並引起了廣泛關註。盡管地方融資平台等地方政府舉債方式具有形式上的獨立性，但其最終信用主體仍是地方政府。地方政府通過組建地方融資平台繞開有關對外融資的法律和制度障礙的過程，同時也是一個地方政府債務隐形化的過程。
地方政府債務隐形化造成的最主要的問題，是使得金融機構和監管部門很難對債務風險進行有效監控，因而也就談不上對可能引發的財政風險和金融風險進行預警，由此更容易造成地方政府過度舉債和過度投資的問題。
地方投資失控是主因
對於地方政府債務激增的傳統解釋是地方財政收支狀況吃緊，扣除經常性服務專案支出之後的地方財政，根本無力承擔公共基础設施建設所需要的專案資金。深層原因涉及到現階段因分稅制財政體制改革不完善所造成的地方政府財權與事權不對等的問題。按照這個分析思路，當前地方融資平台債務激增的根本原因是地方財力不足，而不是地方公共資本投資預算失控、基础設施專案建設投資過度等問題。
1994年的分稅制改革對中央與地方的相對財力確實具有根本性的影響。此後十餘年間，財政體制基本保持著"收入上移、支出下移"的大體格局。但是最近幾年來，隨著中央對地方財政轉移支付比例的不斷提高，這種財政收支格局實際上已經發生了較為顯著的變化。以2008年為例，統計數據表明，當年中央與地方的本級財政收入比約為53:47，本級財政支出比為21:79；但是如果考慮到中央對地方22945.61億元的稅收返還和轉移支付支出，中央與地方的財政收入比實際約為17:83。2009年中央本級財政支出為15279.84億元，比上年增長14.5%；中央對地方稅收返還和轉移支付28621.3億元，比上年增長29.8%。與此形成鮮明對照的是，2009年新增的地方政府融資平台貸款高達3.05萬億，這其中還不包括通過發行信託產品和城投債券等其他渠道舉借的債務。
由此可見，盡管當前中央對地方的財政轉移支付制度仍不完善，但是如果仍然把地方政府債務激增的成因簡單地歸結為中央與地方的財政收支劃分"不合理"，似乎已不再是一個非常恰當的解釋；那種一味地強調因中央與地方財政收入比例失衡導致地方債務激增的說法，可能已經明顯偏離事實。
如果真是中央將事權層層下壓給了地方政府而導致地方不堪重負的話，那麼地方借來的那些錢都應該用於當地的經常性開支，越貧困的地方欠債越多。然而，事實卻是，地方政府的舉債資金主要是用於由當地政府安排的公共基础設施專案建設所需要的資本性支出，而不是用於地方經常性服務專案的支出。地方政府的債務規模並不與當地財政狀況呈現反向關係，甚至越富的地方越熱衷於搞額外收入。
本文摘自《尋找真實的成長》
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