四、政府體制改革的具體目標

　　首先，就像我們在80年代中期到90年代初期對於經濟改革做的系統研究一樣，要對政府體制改革的基础理論進行研究。在改革開放初期，我們對經濟改革目標、內容、步驟的認識若明若暗，主要原因是對現代經濟學所知甚少。到了80年代中期以後不一樣了，讨論能夠在現代經濟學理論的基础上進行，許多疑難問題就比較容易得到共識。現在，我們對市場經濟條件下政府組織學、法學、政治科學等所知不多，妨礙了我們對政府體制改革問題認識的深度，亟需開展有關理論問題的深入研究和自由讨論。

　　下一個層次是研究政府體制、政治體制的基本框架。比如說，上層建築包括政治上層建築和文化上層建築兩個主要部分，我們在政治上層建築方面的改革目標是實現民主，文化上層建築方面改革的目標是實現高度文明。這些都是已經明確了的。問題在於，什麼是社會主義民主制度的基本架構？需要對它作出正面的界定。現有的一種界定是，它集中表現為人民代表大會制度。如果是這樣，對於什麼是人民代表大會制度、如何改善人民代表大會制度，保證人民群衆通過一整套機制行使當家做主的權利，使國家意志反映多數人的意志，同時確保少數人的合法權益不受侵犯，也需要有具體的設計。

　　關於如何建立具有中國特色的社會主義政府體制，我們也要針對面對的現實問題有進一步的說法。鄧小平在1986年9月聽取國務院領導匯報“七五”前期經濟改革方案以後講過一段話。他說：“不搞政治體制改革，經濟體制改革難於貫彻”，因此他要求在以下的方面加快政治改革：（1）首先是黨政要分開；（2）權力要下放；（3）機構要精簡鄧小平說，“政治改革的內容，首先是黨政要分開，解決黨如何善於領導的問題。這是關鍵，要放在第一位。第二個內容是權力要下放，解決中央和地方的關係問題……第三個內容是精簡機構，這和權力下放有關。”（鄧小平1986年9月13日聽取中央財經小組匯報時的談話，見《鄧小平文選》第3卷，第177頁，人民出版社1993年版）。連同過去講述過的政企分開問題，他所說的政治改革有四方面的主要內容。

　　從和經濟體制改革進展相適應的角度看，在政府體制改革方面有以下幾個迫切需要解決的問題。第一，政府要跟微觀經濟活動保持距離。目前國有經濟在國民經濟中所佔比重只有三分之一左右。在這種情況下，政府還像過去國有經濟占統治地位時那樣管理國民經濟，攪在日常經濟活動裡面是不行的。我們過去20年經濟改革採取了“剥筍”的辦法來實現政企分離：先是把農業變成一家一戶獨立自主的經濟；然後在外圍發展非國有經濟；再後放小、放中；最後，十五大以後就觸及到了核心部分，需要改革國有大中型企業了。國有大中型企業是蘇式經濟和政治一元化模式的基础。要在國有大中型企業里實現政企分開非常困難，但是不分開，市場經濟又很難建立。怎麼辦？1999年中共十五屆四中全會確定了幾條措施：一是除了四個行業全會通過的《中共中央關於國有企業改革和發展若幹重大問題的決定》認為國有經濟需要控制的領域是以下四個：涉及國家安全的行業，自然壟斷行業，提供重要公共產品和服務的行業，以及支柱產業和高新技術產業中的重要骨幹企業。之外，國有資本原則上都可以退出；二是公司實行股權多元化。但是無論怎麼說，如果不實現政府作為國有資本的所有者的職能和作為政府的職能這兩個職能的分離，還是做不到政企分離。據我體會，目前實行的把原來的行政主管機關（部或局）改成授權投資機構（集團公司或資產經營公司），然後以原國有企業的核心資產建立國家控股的上市公司，在國內外證券市場上市，讓非國有企業和個人參股的辦法，似乎並沒有完全解決黨政不分、政企不分的問題。對於這個問題，需要作認真的研究和提出妥善的解決辦法。

　　第二，從長遠來看，重要問題是建立法治。中共十五大提出了“依法治國，建設社會主義法治國家”的要求。要實現這一要求，中國在立法方面和執法方面都還有很多工作要做。首要的問題是樹立法治觀念。這對於我們這樣一個歷史上缺乏法治傳統，1957年以後又一直把“法治”看作“資產階級右派言論”來反對的國家來說，絕不是一件輕而易舉的事情。關於這個問題有四種不同的提法：法制、以法治國、依法治國和建設法治國家。“十五大”從前兩種提法轉到後兩種提法，但是據我觀察，在後兩個提法中，不少人還是有所偏愛的，具體表現是在提到十五大的“治國方略”時往往只提“依法治國”，而把“建設法治國家”略去。我覺得這反映了部分政黨工作人員的一種傾向：有意無意地仍然把法作為他們“治”人民的一種工具。“依法治國”雖然比“以法治國”的提法要好，但它隐含的主語似乎仍然是政府。而“法治”主體就是法律本身。法律“治”誰？法律當然要規範一般人的行為，但它首先是“治”政府，界定政府和政府工作人員的權力邊界，以保證人民的基本權利不受侵犯。立法和執法工作都必須在法治思想的指導下進行。

本文摘自《呼喚法治的市場經濟》

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　　 改革的兩種前途嚴峻地擺在我們的面前：一條是政治文明下法治的市場經濟道路，一條是權貴資本主義即官僚資本主義的道路。在這兩條道路的交戰中，後者的來勢咄咄逼人。本書收錄了世紀之交以來作者的五十餘篇文章，這些文章從理論和政策層面分析了當前社會病害的制度根源，指出權貴資本主義的危險，呼籲切實推進改革，建立公正法治的市場經濟制度，對於傳統社會主義經濟和政治體制的捍衛者提出的一些重大問題，作者也做出了回答和辨析，希望與正在嚴肅思考中國的前途與未來的人們共同切磋。