2014年改革會有什麼突破

　　資深財經媒體人、政經學人譚翊飛

　　中共十八屆三中全會為中國中期發展描繪了戰略目標和路線圖。對於這份從市場體制、財稅體制、司法體制到國防軍隊建設的改革藍圖，市場報以熱烈的回應，這應當是最具現實意義、獲得最大共識的改革方案。

　　如果按照這一路線圖執行，中國在2020年將邁入一個治理體系和治理能力現代化的國家，中國經濟也將獲得持續增長的動力。這可以避免中國掉入中等收入陷阱，“兩個一百年”的目標似乎也指日可待。

　　這份路線圖沒有分解具體的改革目標。2014年作為開局之年，顯然十分重要。在為中央經濟工作會議預熱的中央政治局會議上，習近平強調2014年“要用改革的精神、思路、辦法改善宏觀調控”。2014年改革會有什麼突破？2014年的改革會對未來改革局勢產生什麼影響？

　　2014年總體政經形勢

　　政治和經濟從來是相互聯繫，而非孤立存在的。

　　對於經過十八大及整風運動的2014年，政治形勢的穩定幾乎沒有疑問。但是值得關註的是幾種權力結構的變化：

　　第一，十八屆三中全會新設立兩大機構：國安委和全面深化改革領導小組。

　　第二，在重構中央和地方的權力關係上，放權相對比較簡單，但是收權比較複雜。適當增加中央事權是值得關註的動向，三中全會的公報稱，要將關係全國統一市場規則和管理等作為中央事權。這些新增的中央事權包括哪些？比如，食品安全監管、知識產權問題等等。

　　事權上收一般伴隨著財權和人事權的調整，因此並不容易。以三中全會的紀委系統改革為例，將紀委人事權上收至上級，讓紀委直接監督同級的常委成員，這也是權力結構的重大變化之一。這一變化對地方領導，尤其是主要領導幹部的監督將會強化，給政治權力結構帶來改變。

　　第三，條條的權力佈局同樣要調整。李克強在強調放權的同時，也堅稱“該管的要管好”，什麼是中央該管的呢？國土自然資源、不動產登記、污染物排放和環境保護等等，這些權力的重新整合有利於市場規則的清晰和統一。比如，食品安全、債券市場建設、海洋管理等問題，都是長期以來久拖不決的多頭管理問題，權責不清。

　　這些權力結構的調整意味著，部委之間的一些權力要更清晰地整合和切割。誰願意丢掉手中的權力呢？這項改革考驗中央頂層的決斷力。

　　另外，十八大以來，因為中紀委權力加強和辦案效率提高，省級（包括副省級）幹部的淘汰率大幅提高。這在一定程度上會對地方的政治產生影響，一批新人會替補這些落馬官員的空缺，對地方政治造成一定影響。

　　以上分析是針對政治層面。在經濟層面，中央經濟工作會議的定調值得高度關註，而核心在於：中央對於2014年經濟增速的底線是多少？經濟增速的底線直接關係到保增長的政策何時出對台——經濟一旦掉到底線附近，適度放鬆貨幣、財政政策肯定是不二法門，雖然這兩闆斧的調控政策解決不了長遠經濟結構問題，並且可能對長遠經濟發展帶來負面影響。

　　但刺激經濟一定會導致通貨膨脹。目前，企業產能過剩，物價並未明顯上漲。通脹一旦起來，並且蔓延，則給宏觀調控帶來極大困難。不過，未來QE3（第三輪量化寬鬆政策）何時退出也是影響整體物價的因素之一。

　　但適齡勞動人口的淨減給改革帶來了契機，這意味著最重要的壓力——就業問題，可能不會突出。

　　可是，即便如此，2014年中國經濟增長的前景如何呢？在後危機時代，中國經濟仍然是一枝獨秀。基於對三中全會公報的樂觀情緒，一些投行也開始積極唱多中國，認為2014年中國股市將全球表現最佳。但是，中國經濟回不到兩位數的高增長時代已是共識，在可以預見的各種因素中，目前並無特別的動力推動中國經濟在2014年出現令人驚異的表現。

　　出口、消費和投資這三駕馬車，哪一駕會有很突出的變化潛力呢？似乎都沒有。出口方面，美國、日本、歐洲三大經濟體會發生質變嗎？不會。釣魚島之爭可能還會進一步影響中日貿易，減少中國的出口。消費方面，雖有起色，但基本收入分配格局、社保體制和稅收體制不變，消費出現爆發性增長的基础不存在。投資方面，連年的基础設施投資、房地產投資的潛能幾何？

　　這其中尤其要關註房地產市場的走向。改革是在土地財政的高速推進下進行的，2014年的房地產市場會繼續火爆嗎？2014年的房地產投資會以多快的速度增長呢？

　　改革會促進經濟增長，比如負面清單、下放或撤銷審批權、改革公司註冊制度。但是這些增長的潛力要發揮出來，尚需時日。2014年的改革紅利至少在上半年不會明顯，當然進一步改革會推進。

　　經濟增長還與統計學有關，對於國民收入帳戶計算方法的調整，可能會帶來經濟增長的變化。人民幣匯率的升值也會帶來中國經濟總量在全球經濟比重中的變化。

　　對於經濟體制改革而言，政府將關註短期的需求和供給，除此之外還應關註推動長期增長動力的改革，包括科技創新能力、教育制度、知識產權保護體制等。

　　除政治、經濟外，還要關註社會領域。

　　社會領域的改革，筆者以為是理順事業單位、民辦非企業單位和社會團體之間的關係，讓財政支出公平地對待各類從事公共服務的主體，逐漸打破在公共服務領域的壟斷和不平等制度，如公立醫院和私立醫院、公辦學校和私立教育。社會領域的改革破除的是低效率，帶來的是就業崗位的增加和社會服務的繁榮。

　　社會領域最嚴重的問題表現在群體性事件的發生概率，近年來環境問題成為群體性事件觸發的重要動因，傳播技術也是影響因素之一。對於發展中的中國而言，在當下的情形下，群體性事件顯然無法避免，2014年亦是如此。當下，各種社會思潮和意識形態相互激蕩，雖然群體性事件的主體仍然是爭取具體的物質利益，而非為某種價值觀或意識形態而行動，但是否會出現更多和具體利益結合、提出意識形態訴求的行動，值得關註。不過，司法改革和信訪改革的推進、傳播上的管制，前者從長期看會緩和社會矛盾，後者則在短期內會發揮一些作用。

　　總體而言，2014年，政治上平穩，經濟上平緩，社會領域應和往年相當。

　　2014年的改革前瞻

　　基於以上對政治、經濟宏觀環境的分析，以下筆者對2020年遠景路線圖中的各項具體改革進行分析。

　　按照週其仁教授的說法，改革要推進，改革就要變成一門生意，要盡快形成新既得利益集團。這是指改革參與者的推動，改革讓一部分人獲了益，這部分人自然會成為改革的強大動力。從頂層而言，則是支援這些改革中形成的既得利益。

　　這是一個生動的比喻，也是分析改革的方法論。分析2014年的改革，同樣既要考慮頂層設計，也要考慮各種改革利益集團在現實利益中的博弈互動，新既得利益集團能否形成也意味著舊機制能否破除。如果改革很難迅速形成新的既得利益，就很難推進。

　　按照三中全會的設計，經濟體制要發揮牽引作用。經濟體制改革，其實動的仍然是體制，動的是上層建築，只不過改革的內容是以經濟發展為導向。2011年曾有一陣關於分蛋糕的改革讨論。改革確實涉及利益分配的調整，但是對於一個發展中的大國，改革確實不能將重心放在分蛋糕上，還必須繼續做大蛋糕。蛋糕做不大，能切分的蛋糕就越來越小。一邊做大，一邊調整，這才是正道。

　　筆者將三中全會的改革內容拆分為經濟和政治兩大項。經濟體制改革包括：1. 要素市場改革（主要包括資金價格、土地價格等）；2. 基本市場體制改革（包括產權制度、市場競爭制度、對外開放和宏觀調控）。政治體制改革包括：1. 財稅體制改革；2. 司法改革和反腐體制改革；3. 社會體制改革和創新社會治理體制。筆者對軍事領域完全不熟悉，故未對此部分內容做分析。

　　要素市場改革

　　主要涉及資金價格（利率和匯率市場化）和土地價格，更廣義的還包括水、石油、天然氣、電力等的價格。

　　筆者認為，土地制度和利率、匯率市場化改革應當可以認為是習近平講話中的“重要領域和關鍵環節”的改革，這兩項改革都牽一發而動全身。

　　筆者寫此文的當天，農業部部長韓長斌對土地制度改革辟謠，要求不要誤解改革政策。三中全會以來，讨論最熱烈的可能就是土地了。農業投資的火熱帶來了對土地的關註，而土地制度涉及農業生產、糧食安全、農民收入、土地財政等諸多問題。三中全會的諸多承諾，其實不過是近年來改革取向的复述，包括同地同權、統一建設用地市場等。但是，土地制度從未大放開，無論是農地還是宅基地。

　　當下，無論是學術界還是政策界，對土地政策的爭論極大，目前對流轉的鼓勵也僅僅限於家庭農場的規模，對工商資本大規模下鄉，仍持相當謹慎的態度。土地財政的巨大利益，也使得集體土地大規模直接上市在近幾年內幾乎沒有可能。

　　筆者認為，2014年，這一改革仍然維持現狀，宅基地不可以流轉、承包地不能買賣。寄望新一輪土地改革的許多人可能會失望，但改革會繼續小步走，做一些外圍工作，包括：

　　1. 土地確權繼續推進。值得關註的是在村集體確權之下，會否確權到農戶？如果確權到農戶，那麼土地權屬就彻底固化了，今後調整土地會很困難。但是確權工作絕非短期可以完成，涉及確權時點的公正性，還要考慮各種歷史、現實因素。真正實現像林權改革一樣的宅基地、農地確權，可能要兩三年時間。

　　2. 宅基地抵押、經營性建設用地入市會在有序安排下推進。抵押涉及多項法律制度的突破，而且還涉及債權人如何處置抵押品問題。此前已有試點，但由於法律限制，無法真正大規模推廣。

　　3. 土地用途管制會加強。目前僅僅以產權管理的方式會改變，以規劃管土地，並將規劃延伸到村鎮可能會推進。

　　4. 為緩解城市建設用地緊張，增減挂鈎會擴大。這是一個由政府全程主導和控制的農地轉城市建設用地的封閉市場。

　　5. 徵地制度改革。建立一個相對清晰、公開的土地增值收益分配機制，但不會有根本改變。

　　當然，改革歸改革，現實歸現實。因為改革精神的驅動和農業利益、不同土地的收益存在差別，各種違規的土地流轉、買賣、徵用會進一步增多。地方政府如何面對這些似乎符合改革精神但卻違犯法律的行為，可能存在糾結。不排除中央會因此出台一些文件、法規，將這些問題明晰化。

　　在資金價格方面，利率市場化和匯率形成機制改革同樣是這輪改革的牛鼻子。但是，銀行的利差收入仍然占絕對主體，且國有企業擠占了大量的信貸資金，因此利率市場化在2014年不會取得實質性進展。同樣，外圍的改革進展會加速，比如存款保險制度建立，還比如債券市場的改革會加速。

　　與投融資體制相關的，如上市的註冊制改革、以信息披露為核心的監管體制改革等會加速推進。利率、匯率的改革還和資本項管制有關，但是否放開資本項同樣爭議極大，目前仍難以達成共識。雖然人民幣已經躍居全球第二大貿易融資貨幣，但資本項完全放開在2014年估計不會實現。改革可能會在外圍增加，如額度管理，設定一個整體額度。另外，人民幣離岸中心會加速發展，尤其是倫敦的人民幣離岸中心。

　　以上兩項核心改革在2014年都會處於備戰的狀態，加速推進，但不會破門。2015年個別專案會否破門，還有待繼續觀察。

　　水、電、石油、天然氣等資源價格改革似乎方向不明，改革等於漲價，但卻無法說服民衆為什麼一定要漲價。2014年的改革還受制於在下半年通脹會否重啟。這項改革延宕多年，皆因為誰也不願意因為改革帶來通脹，影響整個宏觀經濟。但改革勢在必行，什麼才是合理的價格？看樣子，其實關鍵問題不是釘住價格，而是釘住價格形成機制。如果2014年通脹壓力不大，不排除這項改革會加速推進。

　　基本市場體制改革

　　這涉及產權、市場競爭、宏觀調控和對外開放、生態保護等。這些改革主線是理清政府和市場的關係，政府做好監管，不再直接參與市場。

　　這部分改革的難點在於：

　　1. 部委權力的重組。建立統一、規範的市場機制需要統一高效的行政服務體系，在大部制改革並未大步推進的前提下，需要在部委之間協調監管權力，該下放的下放，該放開的放開。

　　2. 國企改革。國企改革涉及市場競爭問題，國企隐性補貼巨大，市場屬性和公益屬性不明，三中全會的改革並未給出特別明確的改革方案，除了提高繳納分紅比例和充實社保基金。國企在競爭性領域會真的退出嗎？壟斷行業真的能放開嗎？這些都是疑問。

　　3. 宏觀調控手段同樣涉及經濟結構的基本問題。貨幣政策中的信貸管理、發改委的產業政策，放開，怕調控效果不明顯，強化，則問題會越來越多。

　　4. 對外開放上，自貿區的負面清單需要繼續縮小，而如何建立朝向TPP（跨太平洋伙伴關係協議）的市場體系，任重而道遠。對外開放還涉及中國對外投資的問題，需要放開相應的權力，等等。

　　筆者認為，這部分改革在2014年一定會有相當的進展，因為一部分改革難度並不大。比如工商註冊改革，已經箭在弦上。比如自貿區的負面清單做法，各地希望模仿者衆。不動產登記制度，國務院也專門召開了常務會議部署。但是，在國企改革、宏觀調控上，還存在很大的難度，涉及的利益巨大，調整的難度也很大，2014年估計難取得很大進展。

　　以上是對經濟體制改革的分析，以下分析政治體制改革，包括財稅、私法和社會方面。

　　財稅體制改革

　　按照三中全會的精神，財稅體制改革要保持中央和地方財力格局的總體穩定，因此寄望於類似於1994年分稅制的大改革出台，估計願望會落空，目前也沒有出現任何從根本上調整財稅體制的藍圖。筆者認為，財稅體制改革的核心在於兩大問題：一是土地財政和地方債，兩者相互關聯；二是稅制改革，主要涉及“營改增”、房產稅、資源稅、消費稅和個人所得稅。

　　目前看來，土地財政因為利益過於巨大，進行根本性調整難度很大，估計2014年不會有太大變化。但對利用土地進行融資的地方債務監管肯定會加強，同時一定程度上放開地方發債渠道。稅制方面，“營改增”導致的直接後果就是地方政府的主體稅種缺乏（這也進一步導致地方依賴土地收入），“營改增”繼續擴圍已是定局，下一步面臨的問題是：什麼可以成為地方的主體稅種？房產稅是否會在2014年開徵？目前並不明確。如果房地產市場不再高速增長，那麼土地出讓收入可能持平或減少。2014年，地方政府可能會遊說中央，要求充實地方財力，進而推動加稅。這意味著，消費稅、資源稅等其他地方稅種可能出現一些改革動向。

　　但是，中央和地方財力格局總體穩定，那麼需要調整的主要不是財權，而是事權。這是另外一個層面的改革，在本文第一部分已經進行了分析。

　　司法改革

　　司法改革是三中全會的一大亮點。保持法院和檢察院獨立行使檢察權是核心，法院、檢察院及政法委系統內部的各種小改革應會加速推進，如主審法官、合議庭辦案責任制等等。這些內部改革阻力相對較小。還有裁判文書公開，已成定局。2014年，這些方面都會加速推進。

　　但是難題在於法院和檢察院的人財物省級統管，三中全會的表述並非“探索”而是“推動”，這意味著對改革的方向沒有分歧，不是一項有待研究的改革，而是方向已定，只待行動。雖然近年法院、檢察院樓堂館所建設已完成一輪，對地方財政的依賴降低，但是要進行這項改革依然會觸動許多利益，還需拭目以待。這項改革2014年估計不可能完成，估計能做的是確定方案細則，並開始推進。

　　與法院、檢察院的改革同步的是紀委系統的改革，這些改革已經展開，並已經顯現出變化，副省級官員落馬比例提高。紀委系統監督同級常委，各地已有許多行動。未來，地方紀委發現同級常委的問題線索，並由上級紀委查處，這一現象可能會繼續增多。當然，紀委希望如何監督自身？這需要黨內建章立制，並要與國家檢察系統分工配合，更有待於嚴厲的中紀委書記的強力管束。2014年同時會推進的改革可能是在系統性預防腐敗方面，包括領導住房、公車、家屬經商等方面。可這不是紀委一家的事，進展情況要看制度配套情況。

　　社會體制改革

　　社會領域改革涉及面廣，包括教育、就業、收入分配和勞動者權益、社會保障、社會組織、社會矛盾化解、公共安全等等。過去10年，對這些領域的投入不斷加大，但僅僅靠投入不能化解問題，根本的問題在於改革。教育改革如何為經濟持續增長提供有競爭力的人力資本？社會保障如何為農民轉化為市民、不同地區遷徙人群提供制度對接渠道？社會組織放開如何與提高財政資金使用效率對接？

　　筆者認為，社會體制改革與經濟領域改革一樣，經濟體制改革主要是政府和市場的關係，而社會體制改革重點是政府和社會的關係。在計劃經濟時代，政府包辦社會事務，效率低下、負擔沉重，經濟也缺乏活力，社會體制改革同樣要進一步給社會活力，讓社會進行自我管理和服務，同時政府要做好基本的監管，做好基础制度對接。目前看來，在社會體制改革方面，遠未達到對經濟體制改革的認識高度。因此，改革也很難觸及核心，要麼就是一味地甩包袱，要麼就是簡單投入。社會體制的改革需要更充分的頂層設計，2014年能達到的廣度和深度不言自明。

本文摘自《中國經濟的關鍵變數》

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